II SA/Sz 750/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewoda z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r., nr[...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania I. Spółka z o.o. z siedzibą we W., od decyzji Starosty K. z dnia [...]r., nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]obr. [...] w K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że w dniu [...]r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działce nr [...] przy ul. W. w K. Wykonując wezwanie organu I instancji do usunięcia stwierdzonych braków, w dniu [...]r. inwestor złożył nowy wniosek oraz nowe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem dnia [...]r. Starosta K., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 5 dni. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i ponownej analizie zebranego materiału dowodowego Starosta K. stwierdził, że inwestor nie spełnił w całości wymagań określonych w postanowieniu z dnia [...] r. Stwierdzone nieprawidłowości to: zaprojektowane miejsca postojowe mają niewłaściwe wymiary, a na projekcie zagospodarowania działki naniesione są bez numeracji i bez oznaczenia miejsc dla osób niepełnosprawnych, brak projektu podłużnego projektowanego budynku, w opisie technicznym brak sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, mimo, że budynek został zlokalizowany w prawidłowej odległości od drogi, to kwestię niezgodności stanowi przednia część budynku kondygnacji pierwszego pietra i wyższych tworząca integralną całość elewacji frontowej przekraczająca obowiązującą linię zabudowy, w ocenie organu wysunięta część budynku nie kwalifikuje się jako wykusz. Organ wskazał też, że przedłożona charakterystyka energetyczna sporządzona została niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielna całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej. Mając powyższe na uwadze Starosta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna na działce nr [...] obr. [...] w K. Oceniając przedłożony projekt budowlany organ odwoławczy wskazał, że nadal nie spełnia on wymagań w określonych w pkt 3.3.1 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r., nr[...], przeniesionej w dniu [...]r. na obecnego inwestora. Ustalenia decyzji dopuszczają wysunięcie poza obowiązującą linię zabudowy balkonów, wykuszy na odległość nie większą niż [...] m. W ocenie organu przedłożone rozwiązanie projektowe przedstawia "przewieszenie budynku" o [...]m przez obowiązującą linię zabudowy od pierwszego do trzeciego piętra z wyjątkiem części elewacji tworzącą ściany dwóch klatek schodowych niewielkiej części budynku. Wysunięte części budynku w ocenie organu nie kwalifikują się jako wykusze. Organ przytoczył znaczenie pojęcia wykusz zawarte w Ilustrowanej encyklopedii dla wszystkich- Architektura i budownictwo, W. S.- wykusz to fragment budynku o rzucie poziomym w kształcie prostokąta, wieloboku lub części koła, występujący z lica ściany zewnętrznej, nadwieszony powyżej parteru na wysokości jednej lub kilku kondygnacji. Mając na uwadze, że inwestor w wyznaczonym terminie oraz do czasu wydania decyzji nie usunął wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, w ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem I. Spółka z o.o. z siedzibą we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów : - art. 138 § 1 pkt 1 kpa – przez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej Spółki organ powinien uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję co do istoty sprawy, ponieważ decyzja ta jest wadliwa a nadto nie zachodziła konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, - art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 104 ust. 1 i 104 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez odmowę wydania pozwolenia na budowę w oparciu o zarzuty niezgodności projektu budowlanego w zakresie wymiarów ciągów komunikacyjnych w garażu podziemnym z przepisami technicznymi w sytuacji, gdy ta część projektu w ogóle nie podlega badaniu przez organ administracji. W tym zakresie organ bada jedynie, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, natomiast weryfikacja organu I instancji projektu budowlanego w części dotyczącej garażu podziemnego, jest poza jego kognicją, - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak numeracji miejsc postojowych na terenie działki i brak oznaczenia miejsca dla osób niepełnosprawnych w sytuacji gdy żaden z przepisów prawa nie nakłada na inwestora takiego obowiązku. Zgodnie bowiem z przepisami należy jedynie zapewnić miejsca o właściwych wymiarach dla osób niepełnosprawnych , - § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) oraz § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie zawiera rozwiązań w zakresie komunikacji dla osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy projekt jest pod tym względem kompletny, - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że projekt budowlany w zakresie wykuszy jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 kwietnia 2007 r., w sytuacji gdy projekt budowlany jest zgodny w całości z decyzją o warunkach zabudowy, a zaprojektowane nadwieszenia mają charakter wykuszy, natomiast organy administracji nie przedstawiły żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska w zakresie kwalifikacji zaprojektowanych wykuszy jako elementów architektonicznych o innym charakterze, - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez negowanie istnienia w projekcie budowlanym przekrojów budynków , podczas gdy w projekcie znajdują się trzy przekroje budynku w pełni zgodne z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, - art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że projekt budowlany jest niekompletny, gdyż opis charakterystyki energetycznej obiektu jest niezgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczną-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej, w sytuacji gdy wszystkie wymogi zostały spełnione, - art. 107 § 3 kpa przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji, zwłaszcza w części dotyczącej braku usunięcia wszystkich nieprawidłowości bez wskazania jakie nieprawidłowości organ II instancji uznaje za zasadne i dlaczego. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy. Natomiast w myśl przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego - objętej kontrolą tutejszego Sądu – decyzji Wojewody Z. z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...],obr.[...] w K. Oceniając przedmiotową sprawę na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni merytoryczną ocenę decyzji bezprzedmiotową, bowiem narusza ona przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 kpa, organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Należy przy tym podkreślić, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zatem organ odwoławczy jest zobligowany do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa i zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 kpa. organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Na uwadze należy mieć także art. 107 kpa, który określa jakie przesłanki winna spełniać decyzja administracyjna i który na podstawie art. 140 kpa znajduje zastosowanie także w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zatem organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz należycie i wyraźnie uzasadnić swoje zdanie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa zobowiązującą organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Motywy podjętej decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji wyroki NSA: 25.11.2009r.,IOSK558/09, z 16.03.1998r. , II SA/Sz 96//98 , publ LEX nr 41681). Przechodząc na grunt sprawy, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie odniósł się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Trudno uznać za prawidłową realizację przepisów procedury administracyjnej odnosząc się do treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który utrzymując w mocy decyzję Starosty K. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor nie usunął w terminie wskazanych nieprawidłowości oraz że podziela stanowisko organu I instancji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyraźnie sformułował zarzuty dotyczące postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów projektowanego przedwsięzięcia. Pomimo tego organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ustosunkował się jedynie do kwestii użytego przez skarżącego pojęcia "wykusz", odnośnie pozostałych zarzutów brak w decyzji merytorycznej oceny, która uzasadniałaby stanowisko organu i rozwiewała wątpliwości skarżącego. W uzasadnieniu organu II instancji widoczna jest lakoniczność i brak odniesienia się do zarzutów strony skarżącej. Szczególnie istotne jest nieodniesienie się do zarzutów dot. m.in. miejsc parkingowych ich wymiarów i oznaczenia, przekroju podłużnego projektowanego budynku, charakterystyki energetycznej projektowanego budynku. Wskazane uchybienia jakich dopuścił się organ II instancji, uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, w szczególności w wydanym rozstrzygnięciu powinien szczegółowo odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.