II SA/Sz 750/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Ż. B. i M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Ż. B. i M. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.:Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażaleń M. B.j i Ż. B., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia [...] r., znak:[...] , nakładające na właściciela obiektu - Ż. B. i M. B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. oceny technicznej (w 2 egz.) sporządzonej przez osobę(y) legitymującą(e) się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi i należącej do właściwej izby samorządu zawodowego, która winna zawierać zakres wykowanych robót i wskazywać ich zgodność z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, podając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] , w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. czynności kontrolnych w budynku przy ul. [...] [...] , stwierdził, iż w istniejącym, sąsiednim budynku, w zabudowie bliźniaczej, przy ul. [...] , dokonano przebudowy pionu kanalizacyjnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy ustalił także, iż właścicielkami budynku nr [...] są Ż.B. i M. B., które były inwestorami ww. robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego budynku. Następnie decyzją z dnia 3 kwietnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał inwestorom doprowadzenie budynku przy ul. [...] [...] do stanu poprzedniego. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ostatecznie stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] r. Kontynuując postępowanie, organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchań świadków oraz przeprowadził oględziny w dniach [...] r. i [...] r. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, organ I instancji, wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, decyzję z dnia [...] r. odmawiającą nałożenia na Ż. B. i M. B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając swoją decyzję organ powiatowy podał, m. in., że z uwagi na brak w archiwum Urzędu Miasta akt związanych z budową "zbliźniaczonego" budynku zarówno nr "[...] " jak i nr "[...] " i przekazaniem ich do użytkowania, wykonano kserokopię istotniejszych kart projektów budowlanych będących w posiadaniu właścicieli obu segmentów. Przesłuchano również wielu świadków wskazanych przez strony postępowania. Jednakże, w oparciu o powyższe, organ nie był w stanie jednoznacznie i dokładnie określić wszystkich robót budowlanych jakie zostały wykonane i w jakim zakresie. Z zeznań części świadków wynika, że inwestor zrealizował większy zakres robót, polegający, m.in., na przestawieniu ścianek działowych, zamurowaniu i wykuciu otworów w ścianach zewnętrznych i wewnętrznych, w tym drzwi balkonowych, zamianie kuchni z jadalnią, itp. Zdaniem organu I instancji, porównując stan obecny budynku z przedstawionymi przez strony projektami budowlanymi sporządzonymi w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, można stwierdzić, że w budynku dokonano wielu innych zmian, które mogły już zostać zrealizowane w trakcie wznoszenia obiektu budowlanego lub w okresie późniejszym. Przedstawione w projektach, na przykład, loggie na piętrze w obu segmentach zostały zabudowane, zmieniono też usytuowanie rur spustowych i sposób odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku w stosunku do projektów. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, m. in., że uwzględniając to, iż przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało pismem A. S., właścicielki budynku przy ul. [...] [...] , z dnia [...] r., które dotyczyło rozbiórki wspólnego pionu kanalizacyjnego, decyzja organu I instancji nie została wydana w sprawie, w której, na wniosek strony, wszczęte zostało postępowanie, co uzasadniło podjęte rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał organowi powiatowemu, aby - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - wydał rozstrzygnięcie w sprawie, w której wszczęte zostało postępowanie zainicjowane ww. pismem, natomiast prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku nr [...] powinno zostać zakończone odrębnym rozstrzygnięciem, po uprzednim zweryfikowaniu stron tego postępowania. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ powiatowy wydał, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, przytoczone na wstępie postanowienie z dnia [...] r. Zażalenie na postanowienie organu powiatowego złożyły M. B. i Ż. B., reprezentowane przez Z. B.. W uzasadnieniu podniosły, że składają zażalenie na podstawie art. 5 ust. 2, art. 61 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 7, 8, 9, art. 61a § 1 K.p.a. i wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jako rażąco naruszającego obowiązujące prawo, 2) umorzenie postępowania w sprawie [...] w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zażalenia podano między innymi, że bieżąca konserwacja budynku nie stanowi robót budowlanych wymagających wszczęcia procedur administracyjnych, którego naprawa poprzez wymianę zużytych elementów nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do odpowiedniego organu i stanowi wyłączne uprawnienie właściciela obiektu w ramach jego praw właścicielskich. Prace mające na celu utrzymanie budynku w niepogorszonym stanie technicznym, w świetle obowiązującego prawa, nie mogą być traktowane jako remont, lecz bieżąca konserwacja. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując wniesione zażalenie, przyjął, że jednoznacznie ustalono, iż w budynku przy ul. [...] [...] [...] wykonano wymianę instalacji elektrycznej, wybudowano nowe ściany działowe, zamurowano otwory drzwiowe i okienne. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze definicje robót budowlanych zawartą w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wykonanych robót nie można uznać za bieżącą konserwację czy remont. Następnie organ odwoławczy przytoczył przepis art. 28 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że skoro inwestorki nie uzyskały wymaganego pozwolenia na wykonane roboty budowlane, zasadne jest przeprowadzenie postępowania na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, mającego na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W celu ustalenia pełnego zakresu wykonanych robót budowlanych oraz oceny ich zgodności z prawem, konieczne jest sporządzenie opinii technicznej. Kompetencje dla organów nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego zobowiązującego sprawców samowoli budowlanej do przedłożenia takich dokumentów ustanowione zostały w przepisie art. 8 1c ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane. Według organu nie ulega też wątpliwości, że chociażby samowolne wykonanie instalacji elektrycznej powoduje powstanie uzasadnionych wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ż. B. i M. B. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie, poprzez błędną wykładnię, przepisu art. 8 1 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie innych przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 2, 61 ust. 1, a także naruszenie przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, 9 oraz art. 61a § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na tej podstawie, wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] , oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia [...] r., znak:[...] , o nałożeniu obowiązku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podniosły, że zaskarżone postanowienie narusza wskutek błędnej wykładni, treść przepisu art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, nie wskazując nadto żadnego związku pomiędzy zastosowaniem tego przepisu, jako przepisu ogólnego, a konkretnym przepisem szczególnym prawa budowlanego, jak np. przepisami art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez organy I i II instancji wynika zapewne z niezrozumienia przez organy nadzoru budowlanego rangi tego przepisu, który jako umiejscowiony w rozdziale obejmującym przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych - jest przepisem ogólnym, który jest stosowany wyłącznie w przypadkach, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany, w tym organ nadzoru budowlanego, żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Tymczasem ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wskazał żadnego konkretnego przepisu szczególnego prawa budowlanego, który wraz z art. 81 c ust. 2 mógłby mieć zastosowanie w sprawie administracyjnej prowadzonej wobec skarżących. Ponadto podkreśliły, że możliwość nałożenia określonych obowiązków na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego istnieje jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a przepis ten, jako prowadzący do ograniczenia praw podmiotowych, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Organy I i II instancji nie wykazały zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Teza wskazana przez organ II instancji cyt: "nie ulega też wątpliwości, że chociażby samowolne wykonanie instalacji elektrycznej powoduje powstanie uzasadnionych wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych" jako przesłanka zastosowania art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego nie wytrzymuje krytyki i jest tezą całkowicie absurdalną. W rzeczywistości organom nadzoru budowlanego chodzi o ustalenie pełnego zakresu robót wykonanych przez skarżące oraz oceny "ich" zgodności w prawem, co wprost wynika z ostatniej strony uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Brak możliwości precyzyjnego określenia przez organy nadzoru budowlanego zakresu wykonanych przez skarżące robót w budynku (czy też raczej nieudolność tych organów w tym zakresie) nie należy jednakże do przesłanek wymienionych w art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, a zatem wątpliwości organu co do zakresu wykonanych robót nie upoważniają tego organu do wydania postanowienia w powyższym trybie. Skarżące zaprzeczyły jakoby w dniu [...] r. przeprowadzono w budynku nr [...] oględziny, w wyniku których stwierdzono wykonanie opisanych w uzasadnieniu postanowienia robót. Fakt ten potwierdził wcześniej ten sam organ w swej ostatecznej decyzji z dnia [...] r., znak [...] , stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia [...] r., znak[...] , nakazującej skarżącym doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie poprzedniego układu otworów okiennych i drzwiowych, odtworzenie dotychczasowego pionu kanalizacyjnego i odtworzenie układu ścianek działowych w terminie do [..] r. Skarżące zarzuciły, że organ II instancji podając: "Jednoznacznie ustalono, że w budynku przy ul. [...] [...] [...] wykonano wymianę instalacji elektrycznej, wybudowano nowe ściany działowe, zamurowano otwory drzwiowe i okienne." - nie wskazuje jednocześnie, na jakiej podstawie tak twierdzi. W związku z tym skarżące po pierwsze podniosły, że powyższe twierdzenie jest niezgodne z prawdą, a po drugie, że nawet organ I instancji tak kategorycznych twierdzeń nie wyrażał. Do skargi załączono kserokopię notarialnego oświadczenia poprzednika prawnego skarżących – A. N.B., która pod przysięgą oświadcza, że skarżące w jej dawnej posesji przy ul. [...] nr [...] nie dokonały przypisywanych im przez A.S. i organy nadzoru budowlanego robót budowlanych w drodze samowoli, w tym likwidacji wspólnego dla obu posesji pionu kanalizacyjnego, wybudowania nowych ścian działowych, zamurowania otworów okiennych i drzwiowych, itp. Nadto organ II instancji dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym A.S,, właścicielkę sąsiedniej posesji, w charakterze strony, którą organ I instancji z tego postępowania wykluczył, notabene w wyniku wcześniejszych wytycznych organu II instancji. Zdaniem skarżących wiarygodność twierdzeń A. S. jest żadna, jeżeli weźmie się pod uwagę liczne pomówienia z jej strony wobec skarżących i Z. B., które znalazły swój sądowy finał. Według skarżących wszystkie dokonane przez nie prace były pracami konserwacyjnymi, odtwarzającymi zużyte elementy budowlane poprzez ich zastąpienie nowymi materiałami budowlanymi, bez jakiejkolwiek zmiany parametrów konstrukcji ścian, instalacji i urządzeń technicznych budynku. Przedsięwzięte prace, wbrew twierdzeniom obu organów nadzoru budowlanego nie odpowiadają definicji robót budowlanych. Zakres tych prac nie odpowiada bowiem zarówno pojęciu przebudowy, jak i remontu obiektu budowlanego. Wskutek tychże prac nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, a wykonane działania miały na celu bieżącą konserwację lokalu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej jako "P.p.s.a." Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - organ jest uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Nie można jednak nie zauważyć, że przesłanką pierwotną zastosowania ww. przepisu jest stwierdzenie przez organ wykonania robót budowlanych a dodatkowo roboty te winny wzbudzać wątpliwości do jakości ich wykonania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w swoim postanowieniu organ I instancji w ogóle nie określił jakich robót budowlanych dotyczyć ma ocena techniczna, do której przedłożenia zobowiązane zostały skarżące. Wręcz przeciwnie z treści rozstrzygnięcia wynika, że to ocena techniczna powinna zawierać zakres wykowanych robót. Organ odwoławczy, nie dostrzegając tej wady utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Takie działanie organów uznać należy za niedopuszczalne, bowiem w istocie, jak słusznie podniesiono w skardze, organy przerzuciły na skarżące obowiązek określenia zakresu wykonach robót budowlanych, których dotyczyć ma ocena techniczna. Natomiast z przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca przyznał organom uprawnienia do nałożenia obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy uzasadnione wątpliwości dotyczą jakości robót budowlanych. Z rzeczonego przepisu nie wynika, aby wątpliwości dotyczyć mogły zakresu wykonanych robót budowlanych. Rolą organu jest ustalenie jakie roboty wykonano oraz wykazanie, że występują wątpliwości co do jakości ich wykonanie. Trudno sobie wyobrazić, że organ nie mając wiedzy jakie dokładnie roboty wykonano, jednocześnie ustalił, że są one wątpliwej jakości. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia wylicza przykładowo wykonane przez skarżące roboty budowlane w budynku przy ul. J. [...] [...] [...] , jednocześnie jednak nie skorygował rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez określenie jakich robót budowlanych dotyczyć ma ocena. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego narusza przepis art. 7 oraz art. 77 K.p.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że do tutejszego Sądu wpłynęła sprawa tych samych skarżących, zarejestrowana pod sygnatura akii SA/Sz 751/12, na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżące obowiązku przedłożenia w terminie do dnia [...] r. oceny technicznej istniejących po stronie posesji [...] pionów kanalizacyjnych. Zdaniem Sądu skoro obie sprawy dotyczą tych samych stron, tego samego budynku i prowadzone są przez ten sam organ nadzoru budowlanego, to nie było potrzeby wydawanie odrębnego postanowienia obejmującego roboty budowlane dotyczące pionu kanalizacyjnego oraz odrębnego postanowienia dla pozostałych robót budowlanych. Organy nie wskazały żadnego przepisu prawa budowlanego uzasadniającego takie rozdzielenie. Ewentualna legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, niezależnie od tego, których części budynku dotyczą, prowadzona winna być w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, na co wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem wszystkie samowolnie wykonane roboty budowlane mogą być objęte jednym postępowaniem legalizacyjnym, to nie było podstaw do ich rozdzielenia w celu objęcia odrębnymi ocenami technicznymi. Takiego uzasadnienia nie stanowi również fakt, że postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku położonym przy ul. [...] [...] [...] wszczęte zostało wskutek pisma A. S.. Nic nie stoi na przeszkodzie aby jednym postępowaniem objąć, dotyczące tego samego budynku i wykonane przez te same osoby, roboty budowlane wskazane przez A.S. oraz roboty stwierdzone przez organ na skutek przeprowadzonej kontroli. Nakładanie na skarżące obowiązku przedłożenia dwóch ocen technicznych naraża skarżące na zbędne dodatkowe koszty. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 1345 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W sprawie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a.