II SA/Sz 751/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej przekazania w użytkowanie nieruchomości oddala skargę Starosta Powiatu Ś., decyzją z dnia [...]. [...], na podstawie art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego - 1/ stwierdził wygaśnięcie Decyzji Naczelnika Gminy Ś. Nr [...] z dnia [...]r. w części dotyczącej przekazania w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Ś., będącej następcą Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w Ś., nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ś. oznaczonej działką nr [...] o pow.[...] ha (powstałą z podziału działki nr [...]), (Kw brak), 2/ przekazał nieruchomość wymienioną w punkcie 1 decyzji do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i leży na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. na cele gospodarki rolnej. Użytkowanie nieruchomości zostało ustanowione Decyzją Naczelnika Gminy Ś. z dnia [...]r. Do dnia [...] r. nie nastąpiła zmiana dotychczasowych warunków użytkowania. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nieruchomości rolne Skarbu Państwa znajdujące się w użytkowaniu Spółdzielni pozostają nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach do czasu zawarcia z Agencją nowych umów. Jeżeli jednak do dnia [...]r. nie nastąpi zmiana dotychczasowych warunków użytkowania wygasa dotychczasowe użytkowanie ustanowione na podstawie decyzji administracyjnej. Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji oraz przekazanie mienia do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji starosty właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Z tych względów, Starosta orzekł jak w sentencji. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. Filia w K. w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji. Odwołująca się Agencja podniosła, że Starosta, wskazał jako podstawę decyzji art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tymczasem z art. 13 ust.1 tej ustawy wynika, że przejęcie przez Agencję Nieruchomości Rolnych praw i obowiązków wynikających z prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art.1 i 2 tej ustawy, może nastąpić wyłącznie w terminie do dnia[...]. W przypadku zatem wygaśnięcia użytkowania nieruchomości wykonywanego przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w Ś. wobec nie zawarcia z Agencją umowy dzierżawy czy też sprzedaży nieruchomości - tylko do wyżej wskazanego terminu nieruchomość ta mogła być przekazana do Zasobu WRSP. Po tym terminie, zgodnie z art.13 ust.2 tej ustawy, nieruchomości nie przekazane stają się z mocy prawa własnością gmin. Przedmiotowa nieruchomość nie może być przekazana do Zasobu WRSP bo minął termin, w jakim decyzja o wygaśnięciu użytkowania i przekazania do Zasobu WRSP mogła być wydana oraz z uwagi na to, że nieruchomość ta z mocy prawa stała się własnością Gminy Ś. Z powyższych względów, zaskarżona decyzja winna być uchylona, gdyż wydana została z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że organ I instancji orzekając o wygaszeniu decyzji Naczelnika Gminy Ś. z dnia [...]r. i przekazaniu nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] o pow. [...] ha do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, trafnie zastosował przepis art. 16 ustawy gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Organ wskazał, że art.13 ust. 1tej ustawy reguluje przejęcie przez Agencje praw i obowiązków wynikających z prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy. Natomiast art. 16 ust.1 tej ustawy, normuje postępowanie wobec nieruchomości rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych. W ocenie Kolegium, przedmiotowy zakres uregulowania przepisu art. 16 ustawy jest dużo węższy niż art. 13. Przepis art. 16 jest przepisem szczególnym wobec art. 13 i odnosi się w szczególności do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni. Kolegium, wskazało że bezsporne jest, iż działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...] miasta Ś., znajdowała się w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Ś. W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, jeżeli zmiana warunków dotychczasowego użytkowania nie nastąpiła w terminie określonym w art. 13 ust. 1 tj. do [...]r., dotychczasowe użytkowanie ustanowione na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej wygasa (art. 16 ust. 2 ustawy). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji oraz przekazanie mienia do Zasobu następuje w drodze decyzji właściwego ze względu na położenie nieruchomości starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (art. 16 ust. 3 ustawy). Kolegium stwierdziło, że wątpliwości strony skarżącej, podniesione w odwołaniu, być może wynikają z niejasnego brzmienia art. 13 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Kolegium ustawodawca, posługując się w art. 13 ust. 2 sformułowaniem: "ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3", chciał, odesłać do art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. również w przypadkach wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy. W art. 16 ust. 3 jest bowiem mowa w ogólności o decyzjach stwierdzających wygaśnięcie dotychczasowych decyzji i przekazujących mienie do Zasobu. Wskazując art. 16 ust. 3 ustawy, ustawodawca wskazał jedynie typ decyzji jaki należy stosować w przypadkach opisanych w hipotezie art. 13 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego, Kolegium uznało, że organ I instancji mógł tylko na mocy art. 16 ust. 3 cyt. ustawy w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji stanowiącej tytuł użytkowania nieruchomości oraz przekazać mienie do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja Własności Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w S. Filia w K. reprezentowana przez [...]S. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie zwróciło uwagi na to że ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa była wielokrotnie nowelizowana. Z pierwotnego jednak jej brzmienia wynikało, że jeżeli zmiana warunków dotychczasowego użytkowania przez Spółdzielnię nieruchomości rolnych i zawarcie z Agencją nowych umów dzierżawy lub sprzedaży nie nastąpi w terminie 2 lat, użytkowanie to wygasa z mocy prawa. Skoro zatem przekazanie nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...]położonej w obrębie [...] miasta Ś. nastąpiło w dniu [...]. i trwało w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa tj. w dniu [...]r. to wygasło z mocy prawa z dniem[...]. Strona skarżąca podniosła też, że skoro użytkowanie wygasało z mocy prawa, w wyniku upływu ustawowego terminu, to dalsze nowelizacje ustawy, przesuwające termin określony w art.13 ust.1 aktualnie na dzień [...]r. nie mogły dotyczyć przepisu art.16. Skarżąca zwróciła też uwagę, że ustawodawca, dostrzegając konsekwencje wygaśnięcia użytkowania spółdzielni produkcji rolnej z podaną wyżej datą, przy nowelizacji w dniu 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 90, poz. 419) ustawy - Prawo spółdzielcze, dokonał (w art.5) zmiany art.29 i 39 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, umożliwiając spółdzielniom użytkującym nieruchomości przed dniem [...]r. bezprzetargowe ich nabycie lub wydzierżawienie, a tym samym osiągnięcie skutku przewidzianego w art.16 (zawarcie nowych umów). Zmiana ta byłaby zbędna, gdyby użytkowanie trwało po tej dacie, gdyż prawo do zawarcia nowych umów wywodziłoby się nadal z art.16 ust.1 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzją administracyjną punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Agencji Nieruchomości Rolnych w W. Oddział Terenowy w S. Filia w K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. [...] , nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007r., Nr 231, poz.1700 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust.1 tej ustawy – nieruchomości rolne Skarbu Państwa znajdujące się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, pozostają nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach do chwili zawarcia z Agencją nowych umów, o których mowa w rozdziale 6 i 8. Jeżeli zmiana warunków dotychczasowego użytkowania nie nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 1 (tj. do dnia 30 czerwca 2000r.), wygasa dotychczasowe użytkowanie na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej (ust.2 art. 16). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji oraz przekazanie mienia do Zasobu następuje w drodze decyzji właściwego ze względu na położenie nieruchomości starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (ust.3 art. 16 tej ustawy). Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że dotyczy on znajdującego się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych mienia Skarbu Państwa będącego "nieruchomościami rolnymi" w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy, więc zarówno nieruchomościami rolnymi według Kodeksu cywilnego jak i też "innymi nieruchomościami" nie wyłączając gruntów zabudowanych, położnych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. W ocenie Sądu z przytoczonego wyżej przepisu wynika też, iż tak pojęte nieruchomości rolne Skarbu Państwa pozostawały po wejściu w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nadal we władaniu ich użytkowników na dotychczasowych warunkach aż do chwili zawarcia z Agencją nowych umów, o których mowa w rozdziale 6 ("Sprzedaż i nabywanie nieruchomości") i 8 ("Dzierżawa i najem"). Gdyby jednak w terminie określonym w art. 13 ust.1 ustawy (do dnia 30 czerwca 2000r.) nie doszło do zmiany warunków dotychczasowego użytkowania, to użytkowanie ustanowione na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej wygasa z mocy prawa (art. 16 ust.2). W takiej sytuacji Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie nieruchomości, stwierdza w drodze decyzji wygaśnięcie wcześniejszych decyzji o ustanowieniu użytkowania i przekazuje mienie do Zasobu (art. 16 ust.3). Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że decyzją Naczelnika Gminy Ś. Nr [...] z dnia [...]r. przekazano w użytkowanie Rolniczemu Kombinatowi Spółdzielczemu w Ś. nieruchomości oznaczone działką Nr [...] o pow. [...] ha. Do dnia [...]r. nie nastąpiła zmiana dotychczasowych warunków użytkowania, dlatego w ocenie Sądu w pełni trafnie wydana została decyzja o wygaśnięciu decyzji Naczelnika Gminy Ś. Nr [...] z dnia [...]r. i o przekazaniu nieruchomości do Zasobu. Stawiany skargą zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na założeniu, że "z pierwotnego brzmienia ustawy wynikało, że jeżeli zmiana warunków dotychczasowego użytkowania przez Spółdzielnie nieruchomości rolnych i zawarcie z Agencją nowych umów dzierżawy lub sprzedaży nie nastąpi w terminie 2 lat to użytkowanie wygasa z mocy prawa z dniem [...]r." – jest chybiony. W ocenie Sądu, interpretacji art. 13 ust.1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa należy dokonywać łącznie z art. 16 ust.2 tej ustawy, w przeciwnym bowiem razie ten ostatni przepis straciłby sens. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że zmiana warunków dotychczasowego użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiła w terminie do [...]r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust.1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Tak więc dopiero z tą datą można mówić o wygaśnięciu użytkowania spornej nieruchomości ustanowionego decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie zaistniały określone w art. 16 ust. 2 przesłanki ustawowe do wydania przez Starostę na podstawie art. 16 ust. 3 decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji dotychczasowej oraz przekazanie tej nieruchomości do Zasobu. W ocenie Sądu, art. 16 ust. 3 tej ustawy, jest przepisem szczególnym zezwalającym na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 162 k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.