II SA/Sz 752/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi I. P. i C. P. na decyzję Z. W. L. W. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego oraz okazania dokumentu oddala skargę. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1557) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018 r., poz. 2096) w zw. z art. 26a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r., poz.1967) oraz zgodnie z art. 3 pkt 1, pkt 11, art. 4 ust. 3, ust. 4 lit. a i lit. b, art. 9 lit. h, art. 10 lit. e, art. 13 lit. a pkt i, art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 46 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.U.UE.L.2009.300.1), po rozpatrzeniu odwołania I. P. oraz C. P. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nakazu usunięcia ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego oraz okazania dokumentu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. P. w dniu 4 marca 2019 r. przeprowadził kontrolę działki nr [...] obręb W. [...] należącej do skarżących. W trakcie oględzin działki w okolicy drzew i pozostałości po słomianych balotach stwierdzono liczne kości zwierzęce bydlęce w ilości przekraczającej setki kilogramów. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, skarżąca w dniu 7 marca 2019 r. stawiła się w organie celem złożenia wyjaśnień. Oświadczyła, że kości znajdujące się na ww. działce nie są jej własnością i zostały jej podrzucone. Według jej wiedzy w 2018 r. tych kości nie było, gdyż na tej działce wykonywane było letnie koszenie. Do tych działek przylegają inne działki – łącznie [...] ha, jednakże z uwagi na rozległość terenu właściciele nie jest w stanie ogrodzić tej działki oraz jej monitorować. Nadto skarżąca wskazała, że nie stać jej na pokrycie kosztów wywiezienia i zutylizowania kości z działki z uwagi, że spłaca ogromny kredyt po mężu. W dniu 2 kwietnia 2019 r. ponownie przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki, stwierdzając na miejscu kości zgromadzone pod drzewem i krzakami w otoczeniu rozkładających się balotów słomy, siana. Wobec powyższego Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. P. decyzją z dnia [...] nakazał skarżącym: 1) usunięcie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego - kości zwierzęcych z terenu działki położonej w W., nr [...], obręb [...], będącej własnością skarżących stanowiących materiał kategorii 2, jako odpadów w drodze spalenia bezpośrednio, bez uprzedniego przetwarzania, 2) okazanie organowi, w terminie 7 dni od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna w administracyjnym toku instancji, dokumentu handlowego towarzyszącego transportowi produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Organ I instancji uznał, że kości zwierząt, będące częścią martwych zwierząt, stanowią uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, które podlegają wymaganiom określonym w rozporządzeniu (WE) nr 1069/2009. Zgodnie z art. 9 lit. h rozporządzenia kości te należą do kategorii 2, zaś odpowiedzialność za prawidłowe ich usunięcie należy do skarżących jako właścicieli nieruchomości, na której one się znajdują. Skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że skarżąca od początku współposiadania działki, czyli od 1999 r. (najpierw z mężem, a po jego śmierci z synem) do roku bieżącego nie zajmowała się sprawami eksploatacji działki oraz zabiegów agrotechnicznych, a jedynie "papierową" stroną całego przedsięwzięcia. Podkreślono też, że skarżący nie są w stanie ogrodzić tej działki oraz jej monitorować, zaś najprawdopodobniej odpady zwierzęce zostały złożone na działce przez poprzednich właścicieli. W ich ocenie, kości nie powodują żadnego zagrożenia, dlatego też nie ma powodu, dla którego mieliby ponieść koszty utylizacji odpadów, zwłaszcza że obecnie nie stać ich na taki wydatek. Ze swej strony wyrazili chęć zakopania odpadów tak głęboko, żeby warunki pogodowe nie doprowadziły do ponownego ich odkrycia. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, w wymienionej na wstępie decyzji podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności nałożenia na skarżących określonych w zakwestionowanej decyzji obowiązków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kości bydlęce zgromadzone na działce należącej do skarżących bez wątpienia stanowią uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego, które podlegają wymaganiom rozporządzenia nr 1069/2009. A skoro przedmiotowa nieruchomość stanowi miejsce nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego to najbezpieczniejszym oraz najbardziej skutecznym sposobem jest usunięcie ich bezpośrednio, bez uprzedniego przetworzenia w drodze spalania. Stosownie do pkt 2 preambuły do rozporządzenia produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego niezależnie od pochodzenia, stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, zaś takie zagrożenie należy odpowiednio kontrolować, albo kierując produkty do bezpiecznych kanałów usuwania, albo stosując je w różnych celach, z zachowaniem ściśle określonych warunków, minimalizując w ten sposób związane z nimi zagrożenie dla zdrowia. Dlatego też zaproponowane przez skarżących zakopanie kości jest działaniem nieznajdującym uzasadnienia prawnego. Zdaniem organu, przepis art. 3 pkt 11 rozporządzenia – zgodnie z którym podmiot oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego – przesądza o istnieniu domniemania prawnego, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego na nieruchomości i może być obalone w przypadku kiedy, możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie tych produktów. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za ww. uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego tylko w jeden sposób - wykazując, że włada bądź władał nimi faktycznie inny podmiot. Organ II instancji zauważył, że skarżący mieli wiedzę, że kości bydlęce znajdują się na ich działce od bardzo dawna, a mimo to nie podjęli żadnych działań w tym zakresie. Ponadto winą za składowanie kości obciążają poprzednich właścicieli, choć z pisma Komendanta Policji w W. nie wynika, kto jest sprawcą ww. czynu. Ze względu na to, że trudne jest ustalenie tożsamości osób trzecich odpowiedzialnych za powstanie nielegalnego składowiska w postaci kości bydlęcych na działce należącej do skarżących organ przyjął, iż to skarżący jako osoby władające działką, są odpowiedzialni za usunięcie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego - kości zwierzęcych z terenu tej działki. Zaakcentował, że nałożenie obowiązku usunięcia kości jest formą odpowiedzialności administracyjnej, a nie odpowiedzialności karnej. Wina właścicieli nieruchomości nie jest wobec tego przesłanką nałożenia obowiązku usunięcia kości, a o nałożeniu obowiązku decyduje fakt naruszenia przepisów prawa, polegający na składowaniu kości w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Skarżący zaskarżyli opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności braku faktycznego sprawowania przez skarżących kontroli nad szczątkami zwierząt odnalezionymi na działce skarżących, podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie szczątek zwierząt z działki skarżących. W skardze decyzji tej zarzucili naruszenie: - art. 3 pkt 11 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 1069/2009 polegające na błędnej wykładni powyższych przepisów poprzez przyjęcie, że fakt bycia właścicielem nieruchomości jest równoznaczny ze sprawowaniem faktycznej kontroli nad produktami pochodzenia zwierzęcego znajdującymi się na działce właściciela, podczas gdy w świetle okoliczności niniejszej sprawy skarżący nie sprawowali nad nimi kontroli, a nadto nie byli ich właścicielami czy posiadaczami, - art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a. wobec niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji. W motywach skargi skarżący nie zgodzili się z poglądem organu jakoby art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009 wprowadzał domniemanie prawne, zgodnie z którym należy przyjąć, że posiadaczem ubocznym produktów pochodzenia zwierzęcego jest osoba władająca nieruchomością, na której zgromadzone zostały kości pochodzenia zwierzęcego. Ponadto wyjaśnili, że odpady zwierzęce nie stanowią ich własności i nigdy nad nimi nie sprawowali faktycznej kontroli. W tej mierze wskazali, że odpady zwierzęce należą do zasobów Agencji [...], bowiem nieruchomość skarżących, na której odnaleziono szczątki zwierząt, stanowiła własność właśnie tego podmiotu, a dopiero w 1993 r. prywatnego właściciela – Państwa F., zaś od 1999 r.– skarżących. W okresie, w którym właścicielem działek była Agencja [...], w odległości około [...] metrów od przedmiotowej działki, znajdowała się masarnia-ubojnia. W związku z czym to właśnie Agencja jako właściciel nieruchomości w 1993 r. sprawowała kontrolę zarówno nad nieruchomością, na której odnaleziono szczątki zwierząt, jak i nad samymi szczątkami, co potwierdzają chociażby wypowiedzi internautów pod artykułem w Internecie. Poza tym skarżący jak i Państwo F. korzystali z działki zgodnie z jej przeznaczeniem, określonym w aktach notarialnych i nie zajmowali się produktami zwierzęcymi, ani ich obrotem czy przetwarzaniem. Tymczasem organ nie podjął żadnych kroków do ustalenia poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości jak również nie ustalił, czy na niniejszych terenach znajdowała się masarnia-ubojnia. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń do skargi załączono: akt notarialny rep. A numer [...] z dnia [...] r., akt notarialny A nr [...] z dnia [...] oraz artykuł z Internetu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wioski i twierdzenia zawarte w skardze. Dodatkowo zwrócił uwagę, że w decyzjach organów obu instancji brak jest uzasadnienia co do sklasyfikowania odpadów do kat. 2. Ponadto organy zaniechały podjęcia kroków mających na celu ustalenie posiadacza odpadów i terenu w okresie, kiedy zostały one umieszczone. Zakwestionowano również to, czy po kilkudziesięciu latach przedmiotowe kości stanowią jakiekolwiek zagrożenie w rozumieniu rozporządzenia nr 1069/2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. ([...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii (PLW) nakazującą skarżącym usunięcie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego- kości zwierzęcych z terenu działki skarżących, położonej w W., stanowiących materiał kategorii 2, jako odpadów w drodze spalenia bezpośrednio, bez uprzedniego przetwarzania oraz okazania PLW w terminie 7 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna w administracyjnym toku instancji dokumentu handlowego towarzyszącemu transportowi produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 26a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r. poz. 1967) zwana dalej "ustawą" oraz art. 3 pkt 1, pkt 11, art. 4 ust. 3 oraz ust. 4 lit. a i lit. b, art.9 lit. h, art. 10 lit. e, art. 13 lit. a pkt (i), art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 46 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L.2009.300.1 z dnia 14.11.2009). Zgodnie z art. 26a ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy, wymagania weterynaryjne dla produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych są określone w rozporządzeniu nr 1069/2009, w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz w ustawie (ust. 1). Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: właściwy miejscowo powiatowy lekarz weterynarii na obszarze swojej właściwości wykonuje zadania i czynności państwa członkowskiego, właściwego organu oraz właściwej władzy określone w rozporządzeniu nr 1069/2009 i przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, w tym przeprowadza kontrole spełniania wymagań określonych w tych przepisach (ust. 2 pkt 1). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy po stwierdzeniu, że na nieruchomości należącej do strony skarżącej znajdują się kości bydlęce w dużych ilościach, co obrazują zdjęcia załączone do protokołu kontroli z dnia 4 marca 2019 r. oraz zakwalifikowaniu tychże, jako ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 2, nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązki zmierzające do ich usunięcia. Kwestię sporną w tej sprawie stanowiło nieustalenie przez organy pochodzenia kości i przypisanie właścicielom nieruchomości obowiązku ich usunięcia poprzez spalenie bez uprzedniego przetwarzania oraz zakwalifikowanie ich do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 2. W ocenie sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w oparciu o przepisy rozporządzenia (WE) nr 1069/2009. Zgodnie z art. 3 pkt 1 tego aktu prawnego, "produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego" oznaczają całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie. W preambule rozporządzenia Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej stwierdziły, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt [..]. Niezależnie od pochodzenia, produkty te stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska. Zagrożenie takie należy odpowiednio kontrolować, albo kierując produkty do bezpiecznych kanałów usuwania, albo stosując je w różnych celach, z zachowaniem ściśle określonych warunków, minimalizując w ten sposób związane z nimi zagrożenie dla zdrowia. Sąd nie ma podstaw, by kwestionować znajdujące się na nieruchomości skarżących kości bydlęce jako uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 – art. 9 lit. h rozporządzenia (WE) oraz wskazany przez organy sposób ich usunięcia poprzez poddanie spaleniu bezpośrednio, bez uprzedniego przetwarzania (art. 13 lit. a pkt (i) rozporządzenia. Pochodzenie tych kości nie jest znane, jednakże – jak to wynika z preambuły rozporządzenia, produkt, który stał się produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, nie powinien powracać do łańcucha żywnościowego. Jakkolwiek prawodawca unijny zwraca uwagę na określenie punktu wyjściowego w cyklu życiowym ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, to jednak zasady wyrażone w rozporządzeniu – w ocenie sądu – nawet przy braku tego określenia, tym bardziej znajdą zastosowanie w odniesieniu do produktów niewiadomego pochodzenia, by nie przedłużać łańcucha produkcji i zapobiegać wynikającym z tego zagrożeniom. Z tego powodu obowiązek poddania kości bydlęcych pochodzących z pola skarżących bezpośredniemu spaleniu, bez uprzedniego przetwarzania, jest z mocy rozporządzenia 1069/2009 w pełni uzasadnione. Skarżący podnosili zarzut, iż nie są właścicielami kości znalezionych na należącej do nich nieruchomości i z tego powodu nie można ich obciążyć obowiązkiem ich zutylizowania oraz przedłożenia dokumentu handlowego potwierdzającego transport. Jakkolwiek przepisy rozporządzenia (WE)1069/2009, w przeciwieństwie do ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 701), która nie ma zastosowania w tej sprawie (art. 2 pkt 9), nie wskazują wprost podmiotu odpowiedzialnego za usuwanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego niewiadomego pochodzenia, to jednak skoro z mocy art. 3 pkt 11 rozporządzenia podmiotem, pod którego faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego jest m.in. osoba fizyczna, to na tym podmiocie na podstawie art. 21 ust. 1 ciąży obowiązek ich usunięcia bez nieuzasadnionej zwłoki z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, by zapobiec powstaniu zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Należy podkreślić, iż przytoczone wyżej okoliczności odnoszą się do wymagań weterynaryjnych, które mają na celu ochronę zdrowia publicznego oraz zdrowia zwierząt. Stąd stosowanie się do wymogów rozporządzenia przez wszystkie podmioty, pod których kontrolą znajdują się produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego jest istotne z punktu widzenia higieniczno-sanitarnego i ma zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt. Zdaniem sądu, materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zebrany i nie budzi wątpliwości. Z kolei organy w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy dokonały prawidłowych ustaleń, które przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa uzasadniały wydanie skarżonych decyzji. Z przedstawionych względów sąd uznał, że skoro zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej nie można zarzucić braku legalności, zaś zarzuty skargi są niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.