II SA/Sz 754/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy od decyzji Starosty z dnia [...]r., odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę fermy [...], zbiornika [...], zbiornika [...], zbiornika [...] oraz przyłączy na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną odmowy wznowienia postępowania przez organ I instancji było stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z tym należy stwierdzić, że ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, co wynika z art. 149 § 2 kpa. Negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia postępowania nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania, bowiem ocena tych przyczyn przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast w swej decyzji o odmowie wznowienia podjął merytoryczną ocenę wskazanych we wniosku podstaw wznowienia. Organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozważył czy Gmina, którą uznał za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę fermy [...] była uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wniosek taki oparła na przewidzianej prawem przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ocena, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia w sprawie faktycznie wystąpiła możliwa jest dopiero po wydaniu postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 kpa i po przeprowadzeniu zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie to w zależności od ustaleń zakończone powinno być decyzją zawierającą jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 i 2 kpa. Wskazano też, że organ I instancji nie wyjaśnił czy Gmina posiada statut strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, który uprawnia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 kpa). Wydanie przez organ samorządowy decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu i przesłanie temu organowi decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi wymóg ustawowy wynikający z art. 38 ust. 1 prawa budowlanego, nie czyni jednak z tego organu strony postępowania. O tym czy strona ma status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decydują dwie przesłanki, a mianowicie tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej lub realizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja Starosty wydana została z naruszeniem art. 149 § 3 kpa, co uzasadnia uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina wnosząc o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 138 § 2 i art. 150 § 2 k.p.a., ponieważ Starosta, w świetle zarzutów sformułowanych we wniosku o wznowienie postępowania, nie jest uprawiony do orzekania w tej sprawie, a nadto na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej, brak podstaw prawnych do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozwijając argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów strona skarżąca stwierdziła, że w myśl art. 150 § 2 k.p.a. organem rozstrzygającym o wznowieniu postępowania powinien być Wojewoda, a nie Starosta. Dlatego, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie określonej w art. 150 § 2 k.p.a. zasady właściwości orzekania o wznowieniu w przypadku, gdy podstawą wznowienia jest działalność Starosty jako organu orzekającego w I instancji. W rezultacie, decyzja Wojewody sankcjonuje bezprawne orzekanie przez Starostę w sprawie, w której nie przysługuje mu kompetencja. Brak właściwości Starosty do orzekania w sprawie wznowienia był szczegółowo omówiony i wykazany w odwołaniu. Wojewoda nie odniósł się jednak w swojej decyzji do zarzutu Gminy dotyczącego właściwości. Zarzut ten nie został w uzasadnieniu decyzji wymieniony pomimo, że organ II instancji nie orzekł w całości zgodnie z wnioskiem Gminy zamieszczonym w odwołaniu. Poza tym strona skarżąca wskazała, że Wojewoda wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. podczas, gdy w kontekście art. 150 § 2 k.p.a. powinien uchylić decyzję Starosty i następnie wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że Wojewoda chcąc wykonać przepis art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji usiłując wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zwrócił uwagę Staroście, iż należy rozważyć, czy Gmina jest stroną postępowania budowlanego ponieważ o przymiocie strony nie świadczy fakt wydania przez burmistrza Gminy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przesłanie Gminie pozwolenia na budowę. Powyższy fakt świadczy, że Wojewoda wydając decyzję nie zapoznał się z aktami sprawy, bowiem już przed wydaniem decyzji Starosta jednoznacznie rozstrzygnął, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego Gmina jest stroną ponieważ jej nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania budowlanego. Na tą okoliczność Gmina zwróciła uwagę w uzasadnieniu odwołania wniesionego do Wojewody. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazując na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyjaśnia, że o statucie strony w myśl tego przepisu (poza tytułem prawnym do nieruchomości) decyduje "wpływ planowanej lub realizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł". Treść tego przepisu jest jednak inna. Mówi się w nim jedynie o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Do uznania więc za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 wystarczy posiadanie tytułu do nieruchomości oraz znajdowanie się w obszarze oddziaływania inwestycji, bez rozróżnienia jakie jest to oddziaływanie i w jakiej zachodzi sferze. Ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wykazano wyżej, nie było potrzeby wyjaśniania, czy Gmina jest stroną w kwestionowanym przez nią postępowaniu administracyjnym. Gdyby nawet jednak była taka potrzeba, Wojewoda mógł sam tą kwestię rozstrzygnąć w oparciu o akta sprawy; w każdym razie nie wymagało to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozmiarze usprawiedliwiającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. . Organ II instancji, podobnie jak do zarzutu o braku właściwości, nie ustosunkował się w najmniejszym stopniu do wniosku Gminy o zawieszenie postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę decyzji z dnia [...]r. Tymczasem art. 153 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Pomimo wykazania przez Gminę więcej niż prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, Wojewoda będąc zobowiązany do wstrzymania decyzji Starosty z dnia [...]r. zaniechał ciążącego na nim obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że strona upiera się przy tym, by Wojewoda orzekł o wznowieniu, ponieważ istnieją uzasadnione podejrzenia, że starosta może nie być organem bezstronnym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, ponieważ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z tym jednak, że ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić, zgodnie art. 149 § 2 kpa, wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia postępowania nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania, bowiem ocena tych przyczyn przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Jest to stwierdzenie zasadne. Wznowienie postępowania administracyjnego w zakresie określonym w art. 151 § 1 i 2 kpa, może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a., to znaczy po ustaleniu, że podanie o wznowienie zostało wniesione przez stronę, z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. oraz została powołana chociażby jedna z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W trakcie tej wstępnej części postępowania o wznowienie chodzi o samo powołanie się na takie przyczyny, to znaczy, że zarzuty podnoszone w żądaniu wznowienia odpowiadają chociażby jednej z tych przyczyn, a nie o ich zasadność. Badanie ich zasadności, to znaczy ustalenie, czy rzeczywiście takie przyczyny wystąpiły w poprzednim postępowaniu, może nastąpić, stosownie do art. 149 § 2 i art. 151 kpa, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, czyli w postępowaniu co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 kpa) i co do istnienia podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji w myśl art. 145 § 1 kpa (art. 151 k.p.a.). W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda podkreślił, że organ I instancji nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania i w decyzji o odmowie wznowienia dokonał merytorycznej oceny wskazanych we wniosku podstaw wznowienia. Nie rozważył też, czy Gmina, którą uznał za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę była uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wniosek taki oparła na przewidzianej prawem przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ocena, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia w sprawie faktycznie wystąpiła możliwa jest dopiero po wydaniu postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 kpa i po przeprowadzeniu zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie to w zależności od ustaleń zakończyć się decyzją zawierającą jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 i 2 kpa. Wyjaśnienie, czy Gmina posiada statut strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, który uprawnia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 kpa) ma istotne znaczenie, ponieważ wydanie przez organ samorządowy decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu i przesłanie organowi decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi wymóg ustawowy wynikający z art. 38 ust. 1 prawa budowlanego nie czyni z tego organu strony postępowania. O tym czy dany podmiot ma status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decydują dwie przesłanki, a mianowicie tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej lub realizowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). W tej sytuacji, z uwagi na popełnione uchybienia proceduralne przez organ I instancji, Wojewoda zasadnie uchylił decyzję tego organu. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą dotyczącego właściwości organu, to zdaniem Sądu dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1 kpa, np. świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi (zob. B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 661. W tym kontekście zarzut sformułowany na rozprawie przez stronę skarżącą, że istnieją uzasadnione podejrzenia, iż starosta może nie być organem bezstronnym w sprawie, nie może być uznany za zasadny, ponieważ samo takie stwierdzenie nie jest wystarczające, a strona nie wykazała żadnymi dowodami, że organ nie zachował się w sposób bezstronny. W związku z tym mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji