II SA/Sz 754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. K. i M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku E. K. i M. K. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym N. na działki o nr: [...] ha. Jako przeznaczenie działek wskazano: 1) poszerzenie drogi wojewódzkiej, tj. działki nr [...] o pow. [...] ha, 2) drogę wewnętrzną: [...] 3) budownictwo mieszkaniowe - działki: [...] . W dniu [...] r., Wójt Gminy K. , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."), art. 98a, art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 227 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwanej "u.g.n.") oraz uchwał Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006 r. Nr XXXI 1/194/2006 w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej oraz z dnia 23 października 2007 r. Nr XIII/77/2007 w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej, działając z urzędu wydał decyzję Nr [...] , w której: 1) ustalił dla E. K. oraz M. K. - właścicieli dz. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym N., jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości powstałym na skutek jej podziału geodezyjnego, 2) zobowiązał E.K. oraz M. K. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w terminie 14 dni, od dnia, gdy decyzja ta stanie się ostateczna na konto Urzędu Gminy K. oraz pouczył, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, 3) wskazał, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że E. K. oraz M.K. , jako właściciele nieruchomości, wystąpili do Wójta Gminy K. o zatwierdzenie podziału nieruchomości gruntowej opisanej jako działka nr [...] o pow [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym N. Decyzją Wójta Gminy K. [...] z dnia [...] r., która stała się ostateczna w dniu [...] r., zatwierdzony został projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej działki gruntu na działki o nr: [...] oraz wskazano przeznaczenie poszczególnych działek. W związku z powyższym Wójt Gminy K. postanowił o wszczęciu postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej działając na podstawie art. 98a u.g.n. oraz zgodnie z uchwałami Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 14 lutego 2006 r. Nr XXXI 1/194/2006 oraz z dnia 23 października 2007 r. Nr XIII/77/2007. Wysokość stawki procentowej na podstawie ww. uchwał została przyjęta w wysokości 30 %. Wzrost wartości nieruchomości powstał w wyniku jej podziału i został określony przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J. S., który w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu [...]r., a następnie w aktualizacji tego operatu z dnia [...] r., określił również wartość prawa własności działek gruntu na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98a u.g.n. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż pismem z dnia [...] r., E. K. i M. K. ustosunkowali się do zebranego materiału dowodowego zgłaszając uwagi do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i wnioskując o ponowne rozważenie kwestii wartości dowodowej ww. dokumentu. Pismem z dnia [...]r. wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego celem ustosunkowania się do wniesionych uwag dotyczących określenia wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia [...]r. złożył stosowne wyjaśnienia odnośnie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Do pisma załączono także aktualizację operatu szacunkowego z dnia [...]r., w której uwzględniono ukształtowanie terenu oraz zły dojazd do działek gruntu. W ocenie organu I instancji aktualizacja operatu szacunkowego sporządzona przez mgr inż. J. S. spełnia określone stosownymi przepisami prawa, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, kryteria poprawnej wyceny. Przedmiotowy dokument został zbadany pod względem formalnym. Rzeczoznawca majątkowy wskazał właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. W związku z powyższym Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu akt sprawy i w oparciu o realia panujące na lokalnym rynku nieruchomości oraz biorąc pod uwagę fakt, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości działki gruntu nr [...] postanowił ustalić opłatę adiacencką w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości zgodnie z uchwałą Nr XIII/77/2007 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 23 października 2007 r. Od powyższej decyzji E. K. oraz M. K. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez wydanie jej w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, a także nienależytą jego ocenę, jako środka dowodowego, 2) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, 3) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia do wydania decyzji, polegające na określeniu w jej treści terminu zapłaty. W uzasadnieniu złożonego środka prawnego strony odwołujące się wskazały, na wadliwość operatu szacunkowego, z uwagi na okoliczność, iż rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął za podstawę obliczeń wartości działki nr [...] powierzchnię [...] - jak wynika to z decyzji podziałowej, dokumentów z ewidencji gruntów, a także wykazu zmian danych ewidencyjnych (kerg: [...]). Brak jest jednocześnie jakichkolwiek dokumentów stwierdzających, że dla działki nr [...] przed podziałem nastąpił "przybytek powierzchni". W tym zakresie skarżący odwołali się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. II OSK 103/07, podnosząc, iż w orzeczeniu tym wskazano, że przedłożony przez rzeczoznawcą operat szacunkowy "winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości". Dalej skarżący podnieśli, że przed datą pierwszych oględzin nieruchomości, co wykazali w piśmie z dnia [...] r., na części działek przeprowadzone zostały prace ziemne, mające na celu wyrównanie oraz utwardzenie terenu, a także wymianę części gruntu. Koszt tych prac wynosił [...] tys. zł, co wykazane zostało przez skarżących załączonymi do pisma kopiami faktur oraz kopią umowy o wykonanie robót budowlanych. Na skutek przeprowadzonych prac stan działek w dniu [...] r. w znacznej mierze odbiegał od stanu z dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] r. Rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił niniejszej okoliczności ani w treści operatu, ani też w sporządzonej aktualizacji. Skarżący nie byli również wzywani do złożenia dodatkowych wyjaśnień odnośnie zakresu tych prac. W związku z powyższym przyjąć należy, że stan nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale ustalone zostały w sposób nieprawidłowy. Ponadto strony odwołujące się zarzuciły, iż w operacie szacunkowym oraz jego aktualizacji brak rzetelnej analizy rynku. Za niedopuszczalne ich zdaniem uznać należy oparcie się na trzech transakcjach, ponieważ w żaden sposób nie obrazuje to poziomu cen rynkowych i zachowania się rynku. Rzetelna analiza w tym zakresie polegać powinna na zbadaniu rynku lokalnego, zestawieniu transakcji i wyborze spośród tych transakcji trzech lub czterech do porównań. Brak wskazania transakcji, o co wnosili skarżący w toku postępowania, uniemożliwia dokonanie oceny, czy wykorzystane przez rzeczoznawcę transakcje są charakterystyczne dla rynku. Zasłanianie się w tym zakresie ochroną danych poufnych również uznać należy za niezrozumiałe. Zaznaczono, że w treści operatu i aktualizacji rzeczoznawca wskazał, że analizowano transakcje zawarte m.in. na przetargach o znanym przebiegu, jednakże ogólnikowe sformułowania, którymi w treści operatu i jego aktualizacji posługuje się rzeczoznawca, nie pozwalają na dokonanie oceny, czy analizowane przez rzeczoznawcę tego rodzaju transakcje spełniają warunek określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odwołujący się wskazali również, że w piśmie z dnia [...] r. podnieśli wobec operatu szacunkowego na niedokładności w jego treści w zakresie: 1) braku wskazania konkretnych podstaw dla przyjęcia określonych w operacie preferencji nabywców, 2) budowy modelu wyceny nieruchomości oraz 3) braku uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości przed jej podziałem geodezyjnym. W odwołaniu zaznaczono również, iż rzeczoznawca majątkowy dokonując aktualizacji operatu szacunkowego, poza uwzględnieniem bagnistości i nierówności terenu, choć pod uwagę wzięto tu stan nieruchomości po dokonaniu prac ziemnych o wartości [...] zł oraz poza zaklasyfikowaniem dojazdu do niżej kategorii, praktycznie nie wprowadził żadnych zmian w jego treści. Nie uczyniono zadość także prośbie skarżących o wskazanie wyników badań ankietowych, na które powoływał się rzeczoznawca. Z powołanych względów, zdaniem E. K. i M. K., aktualizacja operatu z dnia [...] r. obarczona jest tymi samymi wadami, co operat z dnia [...] r., w rezultacie czego nie mogą one stanowić podstawy dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Skarżący zaznaczyli także, że nie budzi wątpliwości, że organ nie jest związany treścią operatu szacunkowego i dokument ten podlega w postępowaniu ocenie, jak każdy inny środek dowodowy. Odwołując się do orzecznictwa sądowego podkreślili oni, że wprawdzie organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcą majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które on posiada. Powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera braków, niejasności itp. W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej. Organ natomiast zignorował wskazane przez skarżących wątpliwości odnośnie treści operatu, pomimo że rzeczoznawca nie uzupełnił wskazanych braków w sporządzonej przez niego aktualizacji. Do kwestii tej organ nie odniósł się także w uzasadnieniu skarżonej decyzji, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 11 K.p.a. W końcowej części odwołania podniesiono, że organ nie powinien opierać decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej na operacie szacunkowym z dnia [...] r., albowiem możliwość jego wykorzystania, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., ustała w dniu 15 grudnia 2010 r., tj. po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Bez znaczenie dla tej okoliczności pozostaje fakt sporządzenia aktualizacji operatu w dniu [...] r. Ponadto zwrócono uwagę, iż w przedmiotowej sprawie organ, ustalając termin zapłaty opłaty adiacenckiej, wykroczył poza dopuszczalny zakres przedmiotowy decyzji, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.) oraz, art. 98a ust. 1 u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt I uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K.z dnia [...] r. oraz w pkt II ustaliło opłatę adiacencką w kwocie [...] złotych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości działki nr [....] , położonej w obr. ew. N. , wskutek podziału tejże nieruchomości na działki nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. V S 3872/00 wskazał, że Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W związku z powyższym nie mógł zostać uwzględniony wniosek stron odwołujących się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości powstał w wyniku jej podziału i został określony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia [...] r. a następnie w aktualizacji tego operatu z dnia [...] r. określił wartość prawa własności działek gruntu na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 98a u.g.n. Kolegium zauważyło, iż rzeczoznawca majątkowy do wyliczeń i analiz zawartych w operacie przyjął powierzchnię działki nr [...] wynikającą z decyzji podziałowej Nr [...] z dnia [...] r. wynoszącą [...] ha (str. 5 operatu szacunkowego). Tymczasem z powołanej decyzji wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha. Należy także wskazać, że według katastru nieruchomości powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha (str. 2 operatu). Również z wypisu z [...] sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że pow. działki nr [...] wynosi [...] ha. Dla określenia opłaty należało zatem przyjąć powierzchnię [...] ha. Ponadto zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. od pow. 1,46 należy odjąć powierzchnię działki nr [...] o pow. [..] ha, która przeznaczona została pod drogę publiczną. W efekcie, do dalszych wyliczeń i analizy należało przyjąć, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha. Kolegium zaznaczyło również, iż z zestawienia wartości (str. 23 operatu) można wyliczyć, że średnia wartość [...] m kw. działki nr [...] przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale – [...] zł. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wartość działki nr [...] przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale – [...] zł. Dalsza analiza operatu, w ocenie organu odwoławczego, prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca nie uwzględnił faktu dokonania przez skarżących robót ziemnych o wartości [...] . zł, które zdaniem skarżących miały wpływ na ukształtowanie terenu oraz polepszenie dostępu do działek. W efekcie powyższych prac stan działek w dniu dokonywania oględzin przez rzeczoznawcę w znacznej mierze odbiegał od stanu z dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] r. Mając powyższe na uwadze Kolegium ustaliło, że wartość działki nr [...] na dzień oględzin wynosiła [...] zł, co stanowi sumę kwot: [...] zł. W efekcie wzrost wartości nieruchomości po podziale stanowił różnicę pomiędzy kwotą [...] zł, a kwotę [...] zł i wynosił [...] zł. Opłata adiacencka stanowi równowartość 30% tej kwoty, tj.: [...] zł. Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedłożyli dowodu przeciwnego w postaci własnego operatu szacunkowego, ani nawet nie zdobyli się na przedstawienie własnych obliczeń. Z kolei organ I instancji, w toku postępowania odwoławczego nie odniósł się do dwu najważniejszych zarzutów strony skarżącej, co do powierzchni działki nr [...] oraz jej wartości przed podziałem. Nadto w piśmie z dnia [...] r. skarżący oświadczyli, że nie uchylają się od obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, albowiem dokonując podziału geodezyjnego nieruchomości mieli świadomość możliwości zaistnienia tego - wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących - obowiązku. Skarżący kwestionują jedynie wysokość opłaty ustalonej przez organ I instancji. Skarżący podnosili bowiem, że wadliwość operatu doprowadziła do zawyżenia oszacowania wartości nieruchomości zarówno przed podziałem, jak i po jego dokonaniu, a w konsekwencji - do ustalenia opłaty adiacenckiej w nieprawidłowej wysokości. Na powyższą decyzję E. K. i M. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie pkt II zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 80 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy i jego nienależytą ocenę jako środka dowodowego, 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo nie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości istniejących w niniejszej sprawie, 3) art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie sposób zgodzić się ze skarżoną decyzją w zakresie, w jakim określa ona wysokość opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących, pomimo iż w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. wskazali na liczne uchybienia dotyczące treści operatu szacunkowego, skutkujące brakiem możliwości potraktowania tego operatu jako materiału dowodowego w sprawie, jak również na uchybienia proceduralne organu I instancji, związane z ograniczeniem możliwości powoływania się na ten dokument w toku dokonywania ustaleń przez ten organ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując własnych obliczeń, oparło się na tym samym, wadliwym operacie szacunkowym. Nie odniesiono się przy tym do większości z podniesionych przez skarżących zarzutów odnośnie treści tego operatu. Skarżący zaznaczyli, że należy mieć na uwadze, że w toku postępowania podkreślali oni nie tylko fakt przyjęcia nieprawidłowej powierzchni wycenianej działki oraz nieuwzględnienia poniesionych przez siebie nakładów przy ustalaniu stanu nieruchomości, ale także wskazywali w odwołaniu na innego rodzaju wady i niejasności operatu, których istnienie powoduje, że zarówno operat szacunkowy z dnia [...] r., jak i jego aktualizacja nie mogły stanowić podstawy dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Organ II instancji natomiast, pomimo dostrzeżenia wadliwości operatu w zakresie, w jakim uwzględniono niewłaściwą powierzchnię nieruchomości oraz pominięto fakt dokonania nakładów przez skarżących, uznał ten operat za podstawę dla ustalenia wartości wzrostu nieruchomości, nie podejmując jakiejkolwiek polemiki z pozostałymi zarzutami podniesionymi przez skarżących. Niezależnie od tego, czy strona skarżąca przedstawiła własne wyliczenia, wykazujące, że wysokość wzrostu wartości ustalona została w sposób nieprawidłowy, organ rozpoznający sprawę powinien dokonać oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalana jest wysokość opłaty. Skarżący podkreślili również, że zignorowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze części wątpliwości i zarzutów podniesionych przez skarżących w treści odwołania powoduje, iż postępowanie tego organu obarczone jest tymi samymi wadami, które odnosiły się do organu I Instancji, tj. pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 11 K.p.a. Nawet bowiem w przypadku uznania zarzutów skarżących za bezzasadne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było odnieść się do nich w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Skarżący, w kontekście zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań na tle art. 138 § 2 K.p.a. wskazali, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości przyjęcia, że w toku postępowania przed organem II Instancji wyeliminowano uchybienia i uzupełniono braki powstałe w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało bowiem rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, dokonując w ograniczonym zakresie korekty dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego ustaleń. Korekta ta nie może zostać uznana za wystarczającą, albowiem w niniejszej sprawie istniały istotne wątpliwości, co do wartości dowodowej tej opinii, jak również możliwości jej wykorzystania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze potrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji przychyliło się do żądań skarżących i znacznie obniżyło ustaloną przez organ I instancji opłatę. Mimo to strona skarżąca w dalszym ciągu jest niezadowolona z decyzji. Dalej Kolegium podniosło, że skarga "obliczona jest wyłącznie na to, że WSA uchyli zaskarżoną decyzję i tym samym odbierze organowi I i II instancji możliwość dalszego orzekania, wskutek upływu 3 letniego terminu przewidzianego na wydanie ostatecznej decyzji". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonych decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie akty organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W rozpatrywanej organ II instancji uchylił decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia E. K. i M. K. jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych i ustalił wobec tych osób opłatę adiacencką w kwocie [...] złotych, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, powstałym na skutek podziału geodezyjnego działki Nr [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym N., dokonanego decyzją powołanego organu gminy z dnia [...]. W myśl art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie wówczas, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała stosowna uchwała rady gminy w powyższym zakresie. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Powyższe unormowania nie znajdują jednak zastosowania przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. W zakresie powyższej opłaty przepis art. 98a u.g.n. nakazuje także odpowiednie stosowanie 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W świetle powyższych regulacji oraz na tle stanowisk prezentowanych w sprawie przez skarżących oraz organy administracji publicznej obu instancji, w szczególności w treści uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazać należy, iż istotą sporu jest sposób ustalenia wartości spornej nieruchomości przed oraz po jej podziale dokonanym decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] r., jak również wartość dowodowa operatu szacunkowego z dnia [...] r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz aktualizacja tego operatu z dnia [...] r., na których podstawie wartości te zostały ustalone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu motywów podjętego rozstrzygnięcia wskazało na niedostrzeżone przez organ I instancji w sporządzonym operacie uchybienia w zakresie ustalenia rzeczywistej powierzchni działki nr [...] , przed jej podziałem, a także powierzchni działki, która powinna stanowić podstawę obliczenia należnej opłaty adiacenckiej po jej podziale. Stosownie do treści art. 98a ust. 3 u.g.n., przy obliczaniu należało bowiem wyłączyć powierzchnę działki nr [...] , przeznaczonej po podziale pod drogę publiczną. Organ odwoławczy wskazał również na brak odliczenia w operacie kwoty nakładów poniesionych przez skarżących z tytułu robót ziemnych w wysokości [...] złotych. W związku z powyższym organ II instancji samodzielnie dokonał wyliczeń powierzchni działki, w oparciu o którą powinna zostać w jego ocenie naliczona opłata adiacencka oraz na tej podstawie kwot wartości działki przed i po podziale z uwzględnieniem ceny 1m2 przyjętej w operacie przez rzeczoznawcę majątkowego. Z treści art.146 ust. 1a u.g.n. wynika, że przypadku opłaty adiacenckiej wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi mogą określać wartość nieruchomości. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę, stanowi zatem podstawowy dowód w sprawie, Dowód ten podlega jednak samodzielnej i swobodnej ocenie organu, stosownie do treści art. 7 i 80 K.p.a. W konsekwencji, organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, na co zwrócili uwagę skarżący w złożonym odwołaniu, powinien w razie wątpliwości co do zawartych w operacie treści zażądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, bądź udzielenia niezbędnych wyjaśnień co do treści, a w razie stosownej konieczności również odmówić operatowi mocy dowodowej. (vide wyrok NSA z dnia 05.03.2009 r., I OSK 292/08). Organ nie może natomiast sam usuwać istniejących wątpliwości, co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Kolegium dokonując zatem ustaleń we własnym zakresie, naruszyło nie tylko powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także przepisy art. 7 i 77 K.p.a. określające zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania wyjaśniającego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Za zasadny uznać należy także zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Co prawda, na zarzut skarżących w kwestii zasad ustalania przez rzeczoznawcę wartości przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie przedstawiali własnych dowodów przeciwnych w postaci własnego operatu szacunkowego, ani nawet nie zdobyli się na dokonanie własnych obliczeń. Niezależnie od zasadności i znaczenia dowodowego powyższych twierdzeń zaznaczyć należy, że zakres zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów, w związku ze sporządzonym przez rzeczoznawcę operatem, wykraczał poza problematykę wartości nieruchomości, obejmując także m. in. wątpliwości co do możności uznania samego operatu oraz jego aktualizacji za dowód w sprawie, w kontekście treści art. 157 ust. 2 u.g.n. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zaniechał zatem kompleksowego odniesienia się do zgłaszanych przez skarżących uchybień i wątpliwości, jakie w ich ocenie pojawiły się w zakresie rozpatrywanej sprawy w związku z oceną sporządzonego na jej potrzeby operatu szacunkowego. Ponadto podkreślenia wymaga, że nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowisko organu odwoławczego, który zamiast przeprowadzenia dowodu z uzupełniającego operatu szacunkowego lub nowego operatu dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie przynależnym wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu. Powyższa uwaga nie oznacza jednak, że Sąd akceptuje pogląd, dość często powtarzamy w orzecznictwie SKO , że jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. Na zakończenie powyższych rozważań należy podkreślić, że Sąd nie podziela wywodów odpowiedzi na skargę wskazujących na cel wniesionej skargi i uważa je za niestosowane i zbędne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I w sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.