II SA/Sz 759/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 38 ust.1,2,4, art.106 ust.1 i 4, art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 64, poz. 593,ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r.- odmówił D.S. przyznania zasiłku okresowego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ wprawdzie ustalił, że rodzina wnioskodawczyni, ze względu na dochód niższy od kryterium dochodowego i występującą w niej długotrwałą chorobę kwalifikuje się do bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej, jednakże powołując się na art. 11 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomocy tej odmówił. Powodem takiego załatwienia sprawy było ustalenie, że rodzina nie wywiązała się ze zobowiązań dokonanych z pracownikiem socjalnym w dniu [...]., że dorośli synowie R. i A. zarejestrują się jako bezrobotni w powiatowym urzędzie pracy i przedłożą zaświadczenie na potwierdzenie tego faktu. Kierownik MOPS stwierdził zatem, że wyżej wymienieni synowie wnioskodawczyni nie będąc zarejestrowani nie poszukują zatrudnienia za pośrednictwem powiatowego urzędu pracy przez co nie wykorzystują swoich możliwości i uprawnień aby przezwyciężyć trudną sytuację bytową rodziny. W odwołaniu od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, D.S. podniosła zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia [...] r. poprzez zaniechanie przyznania obligatoryjnego zasiłku okresowego, bezpodstawnym przyjęciu przepisu art.11 ust. 2 powyższej ustawy za podstawę rozstrzygnięcia, a ponadto stosowanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i brak logicznego rozumowania przy jego ocenie w świetle przepisów nowej ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu odwołania zawarty został pogląd, że w myśl nowej ustawy o pomocy społecznej, pomoc w postaci zasiłku okresowego jest świadczeniem obligatoryjnym a nie fakultatywnym, a stan faktyczny sprawy w pełni uzasadnia przyznanie stronie tego świadczenia. Sam fakt nie zarejestrowania się dorosłych synów w P.U.P. nie zmienia tego stanu, ponieważ art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej nie ma charakteru obligatoryjnego, zaś, zdaniem odwołującej się nie ma podstaw prawnych do nakazywania przez rodziców lub pracownika socjalnego dorosłym synom takiej rejestracji bądź innego określonego zachowania. Strona powołała się również na wysoki stopień bezrobocia w [...] co zmusza rodziców, emerytów i rencistów do utrzymywania dorosłych dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 13 8 § pkt 1 Kpa oraz art. 8 ust.1 i art. 11 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że rodzina wnioskodawczyni jest pięcioosobowa, małżonkowie wraz z dziećmi prowadzą gospodarstwo domowe. Najmłodsza córka uczy się w szkole podstawowej, pełnoletni synowie nie pracują, nie są zarejestrowani w PUP. W rodzinie występuje długotrwała choroba bowiem wnioskodawczyni posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. M.S. pobiera emeryturę, wynoszącą wraz z zasiłkiem rodzinnym [...]zł. i będącą jedynym dochodem rodziny. Dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego rodziny 5-osobowej tj. kwoty [...] zł. Kolegium wskazało dalej, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] zobowiązano dorosłych synów strony R. i A.S. do zarejestrowania się w PUP jako osoby bezrobotne i do dostarczenia zaświadczeń potwierdzających fakt figurowania w rejestrze bezrobotnych. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji wyżej wymienieni nie wywiązali się z tych zobowiązań. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie wskazał na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa przyjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Panowie R. i A.S., pomimo iż są w wieku aktywności zawodowej, wykazują całkowitą bierność zawodową, nie podejmują starań w celu znalezienia pracy, pozostają na całkowitym utrzymaniu rodziców. Nie wykorzystują tym samym - zdaniem Kolegium- swoich możliwości i uprawnień, aby przezwyciężyć trudną sytuację bytową rodziny, co jest sprzeczne z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, D.S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, co do których wskazała zarzuty takie jak uprzednio w odwołaniu, a ponadto powołując się na załączone do skargi decyzje SKO w [...], skarżąca podniosła zarzut niekonsekwencji organu odwoławczego, który w innych sprawach w tym samym przedmiocie, okolicznościach i tej samej strony uchylał negatywne dla niej decyzje organu I instancji, co stoi w sprzeczności z obecnie zaskarżonym rozstrzygnięciem i narusza zasady z art. 6 i 7 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie wniosku D.S. z dnia [...]. o przyznanie zasiłku okresowego. Z dniem 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593/. Zgodnie z art. 150 tej ustawy, jej przepisy stosuje się również do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Co do zasady zatem, organy orzekające obu instancji zasadnie stosowały przepisy ustawy nowej do sprawy wszczętej na skutek wniosku złożonego przed dniem 1 maja 2004r. W myśl powołanego w zaskarżonej decyzji art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego rodziny, przy jednoczesnym wystąpieniem co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust.1 pkt 2 wskazanej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabyci a uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W niniejszej sprawie, z niekwestionowanych w tym zakresie skargą, znajdujących oparcie w materiale dowodowym, ustaleń faktycznych organu odwoławczego wynika, że w rodzinie wnioskodawczyni występuje długotrwała choroba, a dochód tej rodziny nie przekracza kryterium dochodowego rodziny 5-osobowej tj. kwoty [...] zł. Należy w tym miejscu zauważyć, że świadczenia pomocy społecznej przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, podobnie jak i w poprzednim stanie prawnym świadczenia przewidziane ustawą z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, określa się na obligatoryjne, więc takie, które organ, co do zasady ma obowiązek przyznać w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych przesłanek oraz na fakultatywne, a zatem takie, które organ może przyznać, czyli co do których orzekanie następuje na zasadzie w granicach tzw. uznania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 38 ust.1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. /"zasiłek okresowy przysługuje w szczególności"/ wskazuje na trafność wywodu skargi, że przewidziane tym przepisem świadczenie ma charakter obligatoryjny. W takiej zaś sytuacji odmowa przyznania świadczenia obligatoryjnego – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – w oparciu o przepis art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej wymaga nie tylko – jak zawsze – starannego zebrania materiału dowodowego, ale przede wszystkim takiej jego oceny, która mieszcząc się w granicach swobody organu określonej w art. 80 kpa, wykaże jednocześnie rzeczywisty brak współdziałania rodziny z pracownikiem socjalnych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i istnienie chociażby tylko potencjalnej możliwości poprawy tej sytuacji w przypadku realizowania proponowanej przez pracownika socjalnego formy współdziałania. Zgodnie bowiem z tymże przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do omowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wprawdzie przepis ten – z racji jego zamieszczenia w ustawie w rozdziale regulującym zasady ogólne pomocy społecznej – odnosi się do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, a więc o charakterze obligatoryjnym, jak i fakultatywnym, ale już z samej istoty świadczeń obowiązkowych wynika, że w przypadku odmowy, na podstawie art.11 ust.2 ustawy, przyznania tego rodzaju świadczenia, uzasadnienie tej odmowy musi być szczególnie precyzyjne. Tymczasem, mimo że strona w odwołaniu podnosiła okoliczności wskazujące zarówno na obligatoryjny charakter zasiłku okresowego jak i na okoliczności, które jej zdaniem wskazywały na brak podstaw faktycznych do zastosowania art. 11 ust.2 wskazanej ustawy, to organ odwoławczy do tych zarzutów i wywodów odwołania w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji, a ograniczył się jedynie do powtórzenia ustaleń i argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji. Takie postępowanie organu odwoławczego narusza wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania i w konsekwencji stanowi też może o wystąpieniu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organ II instancji ma bowiem obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej przez organ I instancji, a uczynić to powinien z poszanowaniem zasad i przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. przy uwzględnieniu zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jako przesłankę faktyczną uzasadniającą – zdaniem organów orzekających w sprawie – przyjęcie, że zastosować należy art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej przyjęto okoliczność, że: "w dniu [...]r. zobowiązano dorosłych synów strony – Panów R. i A.S. do zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotne oraz do dostarczenia zaświadczeń potwierdzających fakt figurowania w rejestrze bezrobotnych", a wyżej wymienieni, do dnia wydania decyzji przez organ I instancji "nie wywiązali się z tych zobowiązań". W związku z wyżej cytowanym stanowiskiem organ odwoławczego zauważyć trzeba, że z akt administracyjnych nie wynika, aby dorośli synowie wnioskodawczyni zobowiązali się do czegokolwiek względem pracownika socjalnego, by uzgadniali z tymże pracownikiem jakieś działania mające postać "współpracy", "współdziałania". Z aktualizacji wywiadu u osoby i rodziny korzystającej z pomocy z dnia [...] wynika jedynie, że: klientka zobowiązuje się do, zarejestrowania się synów R. i A. w PUP jako osoby bezrobotne w terminie do [...]r. okazując decyzję PUP. Organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie rozważył czy tego rodzaju obowiązek nałożony jednostronnie przez pracownika socjalnego na wnioskodawczynię, a odnoszącej się do Jej dorosłych synów może być uznany za prawidłowo ukształtowaną formę "współdziałania" o jakiej mowa w art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Nie ustalono, czy w ogóle żądanie od dorosłych synów wnioskodawczyni zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w charakterze bezrobotnych w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek prawny takiej rejestracji, mogłoby w realiach konkretnego rynku pracy – w razie spełnienia tego żądania – przyczynić się do rozwiązania trudnej sytuacji życiowej rodziny. Wszak w przepisie art. 11 ust.2 ustawy nie chodzi o jakiekolwiek współdziałanie rodziny z pracownikiem socjalnym, ale o takie, które po pierwsze, ma na celu rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej tej rodziny, a po drugie, treść tego współdziałania swą rangą odpowiadać powinna takim doniosłym przypadkom, jakie wskazane zostały w dalszej części omawianego przepisu odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną itd./. W ocenie Sądu, prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji /jak i decyzji organu I instancji/ automatyzm rozumowania, nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie, oparte o przepis art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej mieści się – z przyczyn, o których mowa wyżej - w granicach uznania administracyjnego. Wyjaśnienie kwestii wynikających z wyżej prezentowanych zapatrywań Sądu powinno lec u podstaw ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ orzec jak w sentencji.