II SA/Sz 76/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 627) dalej : K.p.a., po rozpoznaniu odwołania C. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającą uchylenia na skutek wznowienia postępowania decyzji tego organu z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, studni wierconej dla własnych celów oraz przyłączy infrastruktury technicznej, na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania wskazując, iż C. M. pismem z dnia 25.11.2011 r. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] ustalającą - na wniosek inwestora A. J. – W. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, studni wierconej dla własnych celów oraz przyłączy infrastruktury technicznej, na działce nr [...], podając, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym rzeczoną decyzją. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2013 r. Wójt Gminy wznowił postępowanie zakończone decyzją Nr [...] r., doręczając to postanowieniem wszystkim stronom, a następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia na skutek wznowienia postępowania swej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że C. M. nie posiadał interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do uczestniczenia jako strona w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Nr [...], ustalającą warunki zabudowy na sąsiedniej działce nr [...]. Za strony postępowania zakończonego powyższą decyzją zostali uznani właściciele działek sąsiednich, w tym M. M., a korespondencja kierowana do M. M. była odbierana. Do organu pierwszej instancji wpłynął też podpisany imieniem i nazwiskiem M. M. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, co utwierdziło organ pierwszej instancji w przekonaniu, iż korespondencja jest adresowana prawidłowo. Ponadto C. M. nie dopełnił wynikającego z art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązku zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków wszystkich zmian dotyczących nieruchomości. Z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że postanowienie sądu stwierdzające nabycie przez C. M. spadku po zmarłym M. M. zostało wydane w 2010 r. Okoliczności te, w ocenie organu pierwszej instancji, wskazują iż brak udziału C. M. w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] w dużej mierze wynika z braku dopełnienia przez niego obowiązku zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, a nadto C. M. faktycznie w tym postępowaniu uczestniczył, gdyż odbierał korespondencję i mógł się z przebiegiem postępowania zapoznać. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji nr [...], gdyż okoliczności sprawy, ustalone na podstawie materiału dowodowego, przemawiają za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (art. 146 § 2 K.p.a.) W odwołaniu od powyższej decyzji C. M. zakwestionował m.in. prawidłowość oznaczenia użytku gruntu sąsiedniej działki nr [...] na mapie ewidencyjnej użytej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy decyzją nr [...], zakwestionował dostęp działki nr [....] do drogi publicznej, oraz wskazał, że zgłosił dostrzeżone nieprawidłowości geodezji w P. uzyskując potwierdzenie, iż oznaczenie działki nr [...] jest nieprawidłowe i zostanie ono poprawione. Podniósł też, że jego działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej - ul. [...], a docelowo planuje przeznaczenie obecnego gruntu rolnego pod zabudowę. Zdaniem wnioskodawcy obszar ten jest objęty obowiązkiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten winien zawierać przeznaczenie pod zabudowę również działki nr [...] oraz wyznaczać drogę dojazdową do działki nr [...] i wydzielanych działek nr [...]. Natomiast w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] wnioskodawca żąda ustanowienia służebności drogowej do działki nr [...]. W dalszej części odwołania wnioskodawca przedstawił opis zmian zachodzących na gruncie w sąsiedztwie działek nr [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazane wyżej żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – oraz podanych wyżej okolicznościach faktycznych, było bezzasadne, jednakże organ I instancji dopuścił się istotnych błędów w toku tego postępowania, a także w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy dochowania przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy w oparciu o akta postępowania przeanalizował zatem tę kwestię w oparciu o akta postępowania, stwierdzając, iż C. M. odbierał korespondencję adresowaną do jego ojca M. M. Odebrał również w dniu 21 listopada 2011 r. postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r. o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji Nr [...] r. W ocenie Kolegium jest to pierwsza data, w której C. M. dowiedział się o decyzji Nr [...]. Z akt postępowania wynika również, że decyzja Nr [...] uprawomocniła się w dniu 27 października 2011 r. Skoro podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, bieg miesięcznego terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania nie może się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną. Zatem występując z podaniem o wznowienie postępowania w dniu 25 listopada 2011 r. C. M. zachował termin miesięczny do wystąpienia z takim wnioskiem. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające uchylenia decyzji z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe, ale nie podzieliło wszystkich argumentów uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium podstawa wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na dwóch przesłankach: na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu oraz na braku winy strony. Uzasadniając odmowę uchylenia decyzji Nr [...] organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca zarówno nie posiadał interesu prawnego do uczestniczenia jako strona w tym postępowaniu, jak też że ze swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Ostatecznie organ pierwszej instancji stwierdził, że nawet w razie uchylenia kwestionowanej decyzji Nr [...] mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższa argumentacja organu pierwszej instancji jest wadliwa jak również wewnętrznie sprzeczna. Odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może zapaść tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia - w niniejszej sprawie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji dotychczasowej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym wypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji argumentując odmowę uchylenia decyzji pomieszał rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania. Nie można bowiem, stwierdzając, że nie wystąpiło naruszenie procesowe, jednocześnie badać merytorycznie sprawę i oceniać, że nowa decyzja odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził też, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] nie narusza interesu prawnego właściciela działki nr [...]. Równocześnie wskazał, że za strony w postępowaniu, poza inwestorką, uznani zostali właściciele działek sąsiadujących, ustaleni w oparciu o dane ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe. Ostatecznie organ pierwszej instancji stwierdził, że C. M. z własnej winy nie dopełnił wymaganych prawem formalności, odbierał korespondencję i sam korespondował z organem jako strona (złożył odwołanie). Tak chaotycznie przeprowadzony wywód uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym pomieszaniu procedury, świadczy o zupełnym nierozumieniu instytucji wznowienia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Błędy popełnione przez organ pierwszej instancji nie hamują organu odwoławczego w możliwości rozpatrzenia sprawy, gdy zgromadzone w przeprowadzonym postępowaniu dowody pozwalają na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Dalej Kolegium wskazało, że dla uznania iż podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła, należy ustalić zarówno fakt niebrania udziału przez stronę w postępowaniu, jak też brak winy strony. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy to postępowanie, a także właściciele nieruchomości sąsiednich. Taki też krąg stron postępowania został ustalony przez organ pierwszej instancji w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...]. W przedmiotowej sprawie ustalono, że w czasie prowadzonego postępowania oraz dacie wydania kwestionowanej decyzji Nr [...] C. M. był współwłaścicielem działki nr [...], a jako współwłaściciel tej nieruchomości, graniczącej z terenem inwestycji, posiadał przymiot strony postępowania. Jako strona postępowania C. M. nie był jednak zawiadomiony przez organ prowadzący postępowanie o jego wszczęciu, nie adresowano do niego pism w toku postępowania oraz nie doręczono mu decyzji kończącej postępowanie, gdyż w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków organ pierwszej instancji za stronę postępowania uznał nieżyjącego już poprzedniego właściciela działki nr [...] – M. M. Zatem C. M., będąc niewątpliwie stroną, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie jednak wywodzi, że C. M. w sposób zawiniony nie brał udziału w postępowaniu, z tego powodu, iż będąc na mocy przepisu art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązany do zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie tytułu własności działki nr [...] nie - dopełnił tego. Podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera informacje dotyczące gruntów i budynków, a także właścicieli tych nieruchomości. Sądy administracyjne w swych orzeczeniach wielokrotnie potwierdzały, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Wpis ewidencyjny co do osoby właściciela danej nieruchomości ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z tego też względu za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzaju użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej). Ewidencja służy nie ochronie praw poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, scalaniu, gospodarce przestrzennej itp. Tym samym organ pierwszej instancji nie miał podstaw do bezkrytycznego przyjmowania, że osoby uwidocznione w dacie sporządzenia wypisu z ewidencji gruntów są tymi właścicielami. Tylko z faktu uwidocznienia w ewidencji gruntów i budynków osoby M. M, jako właściciela działki nr [...], organ pierwszej instancji nie mógł wyprowadzić wniosku o zawinionym braku udziału C. M. w postępowaniu. W ocenie Kolegium wina wnioskodawcy C. M. wynika z innych okoliczności, a mianowicie z przyczyny wprowadzenia przez C. M. organu pierwszej instancji w błąd co do okoliczności prawidłowego kierowania korespondencji do osoby nieżyjącej. Ojciec C. M. od 14 lat nie żyje, a od 4 lat nie żyje również matka wnioskodawcy (drugi ze współwłaścicieli nieruchomości). Pomimo tych okoliczności wnioskodawca odbierał korespondencję kierowaną do jego ojca nie ujawniając doręczycielowi faktu zgonu adresata oraz wiedząc, że przyjmując przesyłkę nie jest w stanie oddać pisma adresatowi. W błędzie tym utwierdzał organ prowadzący postępowanie, formułując żądania co do decyzji Nr [...], podając iż występuje z tymi żądaniami M. M. (M.) (pisma z dnia 25.11.2011 r. i z dnia 28.11.2011 r.) Sygnalizacja faktu zgonu strony przez wnioskodawcę organowi w toku postępowania mogła skutkować jego włączeniem w krąg stron postępowania. Wnosząc odwołanie od decyzji odmawiającej uchylenia na skutek wznowienia postępowania decyzji Nr [...] wnioskodawca również nie kwestionuje okoliczności wprowadzania w błąd organu, nie tłumaczy przyczyny tak długiej zwłoki w regulowaniu kwestii spadkowych i administracyjnych (stwierdzenie nabycia spadku, zawiadomienie organów podatkowych, ewidencji gruntów i budynków o następstwie prawnym). Okoliczności te świadczą o złej woli wnioskodawcy, który w swojej ocenie posiadał interes do zaniechania uregulowania spraw spadkowych. Oznacza to, że strona nie brała udziału w postępowaniu, jednakże ze swojej winy. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Zaskarżoną decyzję należało więc utrzymać w mocy. Powyższą decyzję C. M. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia. W skardze powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, zaprzeczając w szczególności, iż odbierał korespondencję kierowaną do jego ojca M. M. oraz celowo wprowadził w błąd organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Zdaniem skarżącego to inwestor świadomie i umyślnie nie wskazał organowi prawidłowego adresu właściciela działki nr [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjna z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 53, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270, ze zm. – dalej : P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na konieczność uwzględnienia skargi. Wprawdzie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał trafnej krytyki uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji, wykazując jej niekonsekwencje i sprzeczności, jednakże sam też nie ustrzegł się błędów i sprzeczności w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, wydając w konsekwencji rozstrzygnięcie utrzymujące decyzję organu I instancji w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego było uznanie, iż skarżący z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], choć wina ta – w jego ocenie – wynika z innych okoliczności niż wskazał to organ I instancji. Powołując się na materiał zgromadzony w aktach sprawy organ odwoławczy uznał, iż skarżący świadomie wprowadził organ I instancji w błąd co do okoliczności prawidłowego kierowania korespondencji do M. M., odbierając korespondencję kierowaną do jego nieżyjącego ojca, nie ujawniając doręczycielowi faktu zgonu adresata oraz wiedząc, że przyjmuje przesyłkę, której nie jest w stanie oddać adresatowi. Sygnalizacja organowi I instancji faktu zgonu M. M. przez skarżącego mogła skutkować włączeniem go w krąg stron postępowania. Dokonana przez Sąd analiza akt sprawy nie potwierdza jednak tego, iż skarżący odbierał korespondencję kierowaną do jego nieżyjącego ojca. Przeciwnie, akta sprawy potwierdzają, że pierwszym pismem w tej sprawie, które skarżący odebrał, było postanowienie organu I instancji z dnia 19 października 2011 r. o sprostowanie omyłki w wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. Odebrawszy powyższe postanowienie skarżący udał się do Urzędu Gminy, gdzie odebrał przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] , od której wniósł wspomniane w uzasadnieniu SKO odwołanie, które to pismo uznane zostało następnie jako wniosek o wznowienie postępowania. Wprawdzie w oznaczeniu autora pisma skarżący wskazał M. M. (podobnie uczynił to w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r.), ale na tym etapie postępowania, tj. już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jest to okoliczność bez znaczenia. Pismo to zostało doręczone organowi w dniu 25 listopada 2011 r. Miało to bowiem miejsce już po zakończeniu przedmiotowego postępowania i nie miało żadnego wpływu na jego przebieg i możliwość wzięcia w nim udziału przez skarżącego. Żadnej wcześniej korespondencji skarżący w tej sprawie nie odbierał. Adresowane do M. M. pismo Wójta Gminy z dnia 30 sierpnia 2011 r., informujące właścicieli sąsiednich wobec działki nr [...] nieruchomości o prowadzeniu postępowania o wydanie warunków zabudowy dla ww. działki, wróciło do organu z adnotacją poczty "nie podjęto w terminie". Korespondencji tej skarżący miał prawo nie odbierać, skoro nie była adresowana do niego oraz wiedział, że nie może jej oddać adresatowi. Niewłaściwa adnotacja urzędu pocztowego nie może jednak obciążać skarżącego. Nie zostało też wykazane, iż skarżący wiedział, czego korespondencja ta dotyczy i umyślnie – jak twierdzi SKO – nie zawiadomił organu o śmierci M. M. Nie odpowiada też stanowi faktycznemu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżący celowo unikał uregulowania spraw spadkowych, skoro postanowienie o nabyciu spadku po ojcu M. M. zostało wydane dnia 5 listopada 2010 r. (k. 52 akt postępowania administracyjnego). Nie można zatem twierdzić, jak czyni to SKO, iż skarżący z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r. o wydanie na rzecz właścicieli działki nr [...] , decyzji nr [...] o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przez SKO art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skutkiem czego było również naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd, kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie ponownie przeanalizować akta sprawy dotyczącej postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy z dnia [...], o wznowienie którego wystąpił skarżący i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o stosowne do poczynionych ustaleń przepisy. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania (pkt III) na podstawie art. 200 ww. ustawy.