II SA/Sz 760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. na rzecz skarżącego R. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] Nr[...] , działając na podstawie art. 122 ust.1 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 1997 r. Nr 98, poz. 602, tekst jednolity: Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) skierował R. M. na badania lekarskie. Jako uzasadnienie dla tej decyzji Komendant wskazał, że wyżej wymieniony "w dniu [...] na ul. [...] kierował rowerem będąc w stanie [...], alkoholu w wydychanym powietrzu". R. M. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie, w którym wyjaśnił, że Sąd Rejonowy , orzekł wobec niego, zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych i rowerów na okres [...] za kierowanie, w dniu [...] ., rowerem znajdując się w stanie [...] alkoholu w wydychanym powietrzu. Kara grzywny oraz koszty procesu, zostały uregulowane zgodnie z postanowieniem. W dniu[...]., oddał dokument uprawniający do kierowania pojazdem, na wezwanie KPP . Funkcjonariusz policji, przyjmujący dokument, powiedział, że nie będzie żadnych dodatkowych konsekwencji. Cytując art. 122 ust 1 pkt. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, odwołujący się podał dalej, że dnia[...] . (po upływie[...] , zgodnie z wyrokiem sądu), zgłosił się do Starostwa Powiatowego, po odbiór zatrzymanego prawa jazdy, tam odmówiono mu wydania dokumentu, nie respektując wyroku sądu. W związku z powyższym, R. M. wniósł o "wycofanie" skierowania na badania lekarskie z dnia[...] ., ponieważ Komendant Powiatowej Policji stracił uprawnienia do takiego skierowania. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia[...] . Nr:[...] , działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 lit.b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Komendant opisał dotychczasowy stan sprawy i treść odwołania. Następnie organ drugiej instancji obszernie wyjaśnił ratio legis przepisu art. 122 ust.1 pkt 3 lit. b Prawa o ruchu drogowym, wyjaśnił podstawę prawną ponoszenia przez osobę skierowaną kosztów badań lekarskich oraz pojęcia: "kierujący", "stan nietrzeźwości". Komendant wskazał dalej, że obligatoryjne kierowanie na badania lekarskie wszystkich kierujących pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, bez względu na fakt posiadania uprawnień do kierowania pojazdami nakazuje art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Szczegółowo problematykę badań lekarskich kierowców reguluje wydane na podstawie art. 123 cytowanej powyżej ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Na podstawie § 2 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, organ I instancji, wydający skierowanie, nie może przy jego wydawaniu kierować się tzw. uznaniem administracyjnym, rozpatrując indywidualnie daną sprawę, ponieważ związany jest przymusem administracyjnym, poprzez bezwzględnie obligatoryjny obowiązek wydania skierowania, bez względu na fakt posiadania uprawnień do kierowania przez stronę. W ocenie organu odwoławczego z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, że organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego poważnie naruszył prawa strony zagwarantowane w art. 10 § 1 kpa, w art. 61 § 4 kpa i w art. 73 § 1 kpa. W szczególności organ I instancji, nie wydał "zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji o skierowaniu R. M. na kontrolne badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu", co jest rażącym naruszeniem przepisów z art. 10 § 1 kpa, art. 61 § 4 kpa i art. 73 § 1 kpa, nie dającym możliwości stronie wypowiedzenia się do zebranych dowodów oraz możliwości dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe zostały naruszone prawa strony do pisemnego powiadomienia na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa, o prawie do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego oraz o przysługującym stronie prawie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów oraz wypowiedzenia się co do twierdzeń organu policji i wniesienia uwag, a także zgłoszenia żądań i złożenia wyjaśnień w terminie określonym przez organ I instancji, nie krótszym jednakże niż 7 dni od daty otrzymania stosownego powiadomienia. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, której nie można usunąć w toku postępowania odwoławczego. Organ I instancji nie wykazał w postępowaniu administracyjnym i w swoim stanowisku, czy przy wydawaniu decyzji miało wyjątkowe zastosowanie art. 10 § 2 kpa. Artykuł 10 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia, wydaniem decyzji administracyjnej lub umorzeniem postępowania. Jednym z aspektów realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest jej zgodne z obowiązującymi przepisami zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. W tej sprawie należy przywołać m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 479/08, który wskazał w sentencji, że: "Obowiązkiem organu jest stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego pozbawia stronę możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ". Komendant stwierdził następnie, że uchybienia proceduralne popełnione przez organ I instancji, pomimo, że naruszyły określone uprawnienia procesowe strony wynikające z art. 10 §1 kpa, art. 61 § 4 kpa i art. 73 § 1 kpa, faktycznie nie miały żadnego wpływu na treść ostatecznego orzeczenia zakończonego postępowania administracyjnego. Faktycznie strona z powodu popełnionych błędów proceduralnych w toku postępowania administracyjnego nie poniosła żadnych strat materialnych. Jednakże obligatoryjne prawa strony, zagwarantowane w kpa, organ administracji państwowej winien respektować i przestrzegać. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji argumenty strony wskazane w odwołaniu oraz w piśmie z dnia[...] ., nie mogą być w oczywisty sposób uwzględnione, głównie z braku podstaw prawnych do ich uwzględnienia. W szczególności argumentacja strony co do utracenia przez Komendanta Powiatowego Policji uprawnienia do wydania wobec niego skierowania na badania lekarskie, wobec upływu 30 dniowego terminu od dnia, w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości - określonego w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Argumentacja strony jest oczywiście nietrafna i wymaga wyjaśnienia. W powyższej sprawie bezspornym jest przekroczenie przez organ I Instancji 30 - dniowego terminu wskazanego w przepisach wykonawczych: w przedmiocie przeprowadzania badań lekarskich kierujących pojazdami wskazanych w § 2 ust. ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców (...). Wyjaśniając, że podział terminów na materialnoprawne i procesowe ma charakter doktrynalny i kryteria ich rozróżnienia oraz wskazując na inne jeszcze podziały terminów, organ stwierdził, że uchybienie terminom niematerialno-prawnym nie powoduje bezskuteczności danej czynności procesowej, gdyż są to terminy procesowe, nie pozbawia też organu możliwości działania, może natomiast rodzić różne inne skutki uboczne, jak np. odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza lub odpowiedzialność odszkodowawczą za ich przekroczenie. Wskazany powyżej w przepisach wykonawczych termin (30 dni od dnia kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości) nie może pozbawiać sensu ustawowego nakazu kierowania na badania lekarskie osób, które kierowały pojazdem w stanie nietrzeźwości oraz wyższego celu tego skierowania, którym jest faktyczne sprawdzenie czy osoba, która wykazała lekceważenie zasad bezpieczeństwa i porządku ruchu drogowego jak również brak poszanowania dla innych uczestników ruchu drogowego, ma konieczne predyspozycje psychofizyczne do prowadzenia pojazdów silnikowych z uwagi na uzasadnione podejrzenie uzależnienia od alkoholu. Powyższy stan (istnienie aktywnej formy uzależnienia od alkoholu), jest negatywną przesłanką wydania uprawnień do kierowania takiej osobie przez starostę. Celem ustanowienia terminu, o którym mowa w przepisach wykonawczych, jest maksymalne przybliżenie samego momentu przeprowadzenia badania lekarskiego (i ewentualnie dalszego psychologicznego) od daty zdarzenia wywołującego potrzebę takiego badania, gdyż ułatwia to ocenę, czy istnieją przeciwwskazania lekarskie bądź psychologiczne do kierowania pojazdem. Niedochowanie tego terminu nie wyłącza jednak możliwości badania, a tylko utrudnia zadanie lekarzom (psychologom), którzy je przeprowadzają. Z tego względu wskazuje się, że powyższe badania (lekarskie) mają charakter okolicznościowo sytuacyjnych. Wskazane w przepisach wykonawczych 30 - dniowe terminy nie są terminami ustawowymi oraz nie są terminami, których upływ powodowałby wygaśniecie uprawnienia organu do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne, albowiem po tym terminie nie wygasa podstawa prawna wydania określonego skierowania na badania: art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Aby wygasła możliwość wydania decyzji, termin określony dla podjęcia tej decyzji musiałby być terminem materialno - prawnym określonym w ustawie. Terminem materialno - prawnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialno - prawnego. Taka sytuacja w przypadku wskazanych powyżej przepisów ustawy nie występuje. Przepisy zawarte w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym są skierowane do organów kontroli ruchu drogowego i nakładają na nie obligatoryjny obowiązek wydania decyzji w sytuacji w nim określonej. Ustawa zatem reguluje sytuację prawną nie obywatela, lecz organu i obowiązek ten wynika z przepisu rangi ustawowej. Konieczność zachowania zgodności aktów wykonawczych (rozporządzeń Ministra Zdrowia) z aktem rangi ustawowej (ustawą Prawo o ruchu drogowym) sprzeciwia się uznaniu materialnego charakteru wprowadzonego terminu i uzasadnia taką jego kwalifikację, która umożliwia uznanie legalności postanowień rozporządzeń dotyczących omawianego terminu. Termin wydania skierowań na badania lekarskie określony został w rozporządzeniach wykonawczych i jest on terminem instrukcyjnym, przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Jego zadaniem jest dyscyplinowanie organów administracji. Naruszeniu terminu instrukcyjnego nie można przypisać sankcji nieważności. Decyzji wydanej z przekroczeniem takiego terminu nie można uznać za rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA I OSK 1016/08 z 03 lipca 2009r.). Odnosząc powyższe rozważania na grunt sprawy Komendant stwierdził, że problemem spornym między organem I Instancji wydającym powyższe decyzje, a stroną jest ocena prawnego charakteru 30 - dniowego terminu do wydania skierowania na badania lekarskie przez organ I Instancji. Faktycznie prawna ocena ww. terminu jest niejednolicie interpretowana i pozostawała sporna z uwagi na rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w tym również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pierwszy pogląd wskazuje, że powyższy 30 - dniowy termin do wydania skierowania na badania (lekarskie i psychologiczne )jest terminem procesowym i zarazem instrukcyjnym, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, którego przekroczenie pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne, ponieważ jego upływ nie powoduje wygaśnięcia prawa lub niemożności jego realizacji. Jego ewentualne naruszenie pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne, a w szczególności nie może skutkować bezprzedmiotowością postępowania. Ponadto delegacja ustawowa zawarta w art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym nakładająca na Ministra Zdrowia obowiązek wydania rozporządzeń odnośnie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, zezwalała na przyjęcie takiego unormowania. Zakres delegacji ustawowej nie został w rozporządzeniach przekroczony, przy czym rozporządzenie jest aktem prawnym niższego rzędu, które nie powinno zawierać uregulowań prawnomaterialnych, gdyż kwestia ta winna być wskazana w ustawie. W art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zakreślono terminu do wydania skierowania na badanie lekarskie. Wskazane uprzednio terminy wydania skierowań na badania lekarskie wynikają jedynie z rozporządzenia wykonawczego, przytoczonego powyżej. Z kolei terminem materialnoprawnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W przypadku przepisów zawartych w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym nie można mówić o materialnoprawnym charakterze terminów, gdyż ustawowe uregulowania przepisu pomijają tę kwestię, unormowaną w przepisach wykonawczych. Mając powyższe na uwadze Komendant wskazał wyroki sądów administracyjnych, w których przyjęto, że sporny termin ma charakter instrukcyjny oraz podkreślił, że ostateczną wykładnię powyższego terminu podał w uchwale z dnia 20 maja 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 12/09, w której określił za termin instrukcyjny, termin wskazany w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 01 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69. poz. 622 z późn, zm.) na wydanie przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji o skierowaniu na kontrolne badania psychologiczne. Odnosząc się do argumentacji strony dotyczącej tego, że w wyroku Sądu Rejonowego w Kołobrzegu orzeczono w stosunku do niego karę za czyn z art. 178a § 2 kk oraz faktu, że funkcjonariusz Policji, przyjmując dokument, oznajmił, że nie będzie żadnych dodatkowych konsekwencji oraz faktu odebrania zatrzymanego wcześniej prawa jazdy, Komendant stwierdził, że nie mogą one być uwzględnione, z powodu braku podstaw prawnych do ich uwzględnienia. Postępowanie administracyjne w sprawie skierowania strony na kontrolne badania lekarskie jest odrębnym postępowaniem od postępowania karnego prowadzonego w sprawie kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. Przepisy Prawa o ruchu drogowym oraz przepisy wykonawcze dotyczące problematyki skierowań na badania lekarskie nie przewidują możliwości zwolnienia ze strony organów policji od przeprowadzenia badań kierującego pojazdem w stanie nietrzeźwości. Skierowanie strony na badanie lekarskie nie zależy od uznania administracyjnego organu, jest ono obligatoryjne. Wystarczy sam fakt kierowania przez stronę pojazdem w stanie nietrzeźwości. Zgodnie z dyspozycją art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym obligatoryjnym obowiązkiem organu kontroli ruchu drogowego było wydanie decyzji o skierowaniu strony na badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. Na podstawie § 2 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia, organ I instancji, wydający skierowanie, nie może przy jego wydawaniu kierować się tzw. uznaniem administracyjnym, rozpatrując indywidualnie daną sprawę, ponieważ związany jest przymusem administracyjnym, poprzez bezwzględnie obligatoryjny obowiązek wydania skierowania, bez względu na fakt posiadania uprawnień do kierowania przez stronę. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że strona w dniu[...]. na ul. [...] kierowała po drodze publicznej rowerem znajdując się w stanie ([...] alkoholu w wydychanym powietrzu). W dniu[...] . Sąd Rejonowy , sygn.[...] , uznał R. M. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. [...]. Należy podkreślić, że nadal istnieją przesłanki prawne i faktyczne do wydania przez organ I instancji skierowania na kontrolne badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, ale z zachowaniem procedur postępowania administracyjnego, nie naruszającego zagwarantowanych przepisami ustawy praw strony. Nadal bezwzględnie obligatoryjnym obowiązkiem organu kontroli ruchu drogowego jest wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne badania lekarskie z powodu jak wyżej, ale z zachowaniem wskazanych uprzednio procedur administracyjnych. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że wobec oczywistości naruszenia przez organ I instancji obligatoryjnych praw strony wynikających z art. 10 § 1 kpa, art. 61 § 4 kpa i art. 73 § 1 kpa należy uchylić decyzję organu I instancji, z powodu istotnych wad postępowania administracyjnego, których nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . skargę na wyżej opisaną decyzją administracyjną domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł opis stanu faktycznego sprawy, po czym wskazał na naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) kwestionując fakt wydania i doręczenia stronie decyzji i wskazując, że w sprawie wydane było jedynie skierowanie na badania lekarskie, a nie decyzja. Ponadto skarżący podniósł, że uchwała z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt I OPS 12/09, na którą powołuje się organ przy wykładni "terminu instrukcyjnego" nie dotyczy aktu wykonawczego mającego zastosowanie w jego sprawie. Skarżący zakwestionował również zasadność odmówienia mu przez organ odwoławczy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt postępowania administracyjnego i wiążąc z tym zarzut naruszenia zasady informowania (art. 9 kpa). Wskazane naruszenia – zdaniem –strony prowadzą do zachwiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa). Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że przytoczone przez organ wyroki nie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie, która dotyczy skierowania na badania lekarskie, a nie na badania psychologiczne i w której zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), a nie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. wydanego w przedmiocie badań psychologicznych kierowców na podstawie upoważnienia z art. 124 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącego, termin 30 dniowy do wydania skierowania na badania lekarskie nie powinien być przekroczony lub też, jak wynika to z orzecznictwa, powinien być zachowany termin, jak najmniej oddalony w czasie od daty zdarzenia. R. M. wyjaśnił, że prawo jazdy zostało mu wydane w dniu [...] i od tego czasu korzysta z uprawnień, wobec czego wniósł o umorzenie postępowanie zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Komendant Wojewódzki Policji odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Biorący udział w rozprawie prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazując na naruszenie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie z uwagi na treść wniosków skargi (o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa) oraz wobec faktu nie korzystania przez skarżącego przy sporządzeniu skargi z pomocy profesjonalnego pełnomocnika wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wynikająca z tego przepisu kontrolna funkcja sądu administracyjnego powoduje, że nie posiada on kompetencji do rozstrzygania merytorycznego spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych dla danego rodzaju sprawy organów administracyjnych. Kontrolując decyzje administracyjne Sąd ten procesuje na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określanej w dalszej części jako p.p.s.a., nie stosuje zatem bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie bada prawidłowość ich zastosowania przez orzekające organy administracji. Sąd administracyjny – jak z powyższego wynika – nie nakłada obowiązków, nie przyznaje uprawnień ani ich nie pozbawia jak również nie jest uprawniony do umarzania postępowań administracyjnych. Rodzaje rozstrzygnięć sądu wydawanych po rozpoznaniu sprawy sądowo-administracyjnej określają przepisy art. 145-151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić też trzeba, że sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu prowadzi na podstawie akt administracyjnych sprawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest rozstrzyganie w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Powyższa uwaga jest szczególnie istotna w niniejszej sprawie, ponieważ uwzględnienie skargi nie oznacza, że sąd uwzględnił wszystkie zawarte w niej zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Przeciwnie, wydany w niniejszej sprawie wyrok zapadł w znacznej mierze z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Podkreślenia wymaga przy tym, że były to przyczyny o charakterze procesowym, których wystąpienie uczyniło zbędnym, a nawet niedopuszczalnym na obecnym etapie sprawy odnoszenia się przez sąd administracyjny do kwestii materialnoprawnych. Mianowicie, jest poza sporem, że organ I instancji – jak trafnie dostrzegł to Komendant Wojewódzki Policji – wydał zaskarżony akt z ewidentnym naruszeniem praw strony. Co więcej, skoro w sprawie nie zawiadomiono R. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie kierowców, skoro nie brał on udziału w tym postępowaniu i nie został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 kpa o uprawnieniach strony, to stwierdzić trzeba, że decyzja, jaką jest skierowanie na badania lekarskie z dnia [...] wydana została bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Tę sytuację procesową można zatem rozpatrywać w kontekście naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skoro organ I instancji wydał decyzję bez udziału strony. W tym kontekście za zasadne uznać trzeba stanowisko organu odwoławczego, że zaistniała określona w art. 138 § 2 kpa podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W takiej zaś sytuacji zupełnie niezrozumiałe jest dalsze rozumowanie organu odwoławczego, który mimo stwierdzonych uchybień i podjęcia na podstawie art. 138 § 2 kpa rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, jednocześnie sam sobie przeczy stwierdzając, że uchybienia organu I instancji nie miały wpływu na wynik sprawy i z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) wdaje się w kwestie merytoryczne. W rezultacie organ odwoławczy uchylając wadliwą z przyczyn procesowych decyzję organu I instancji jednocześnie rozstrzygnął sprawę merytorycznie wskazując organowi I instancji zarówno ustalenia faktyczne, jak również sposób ich materialnoprawnej oceny. Takie postępowanie organu drugiej instancji narusza art. 15 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa, ponieważ decyzja oparta o przepis art. 138 § 2 kpa ma charakter decyzji procesowej, co nie pozwala na podjęcie oceny merytorycznej przed ponownym rozpatrzeniem sprawy. Z tej przyczyny Sąd administracyjny, również nie może rozstrzygać kwestii materialnprawnych. Sąd rozważał, jaki wpływ na wynik sprawy – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – ma stwierdzone naruszenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wyżej wskazanych przepisów procedury administracyjnej, skoro samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, a więc uchylenie decyzji organu I instancji prawidłowo eliminuje ten akt z obrotu prawnego. W wyniku analizy zaistniałej sytuacji procesowej Sąd doszedł do wniosku, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego zawierającej tak istotną wadę, jaką jest naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez wyprzedzające decyzję organu I instancji dokonanie ustaleń i ocen prawnych może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociażby z uwagi na treść art. 138 § 2 kpa nadaną temu przepisowi przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz. 18) zmieniającą ustawę z dniem 11 kwietnia 2011r. Na marginesie powyższych rozważań wyjaśnić też trzeba skarżącemu, że skierowanie na badania lekarskie, niezależnie od tego, czy w nagłówku pisma będzie miało napisane: "skierowanie", czy "decyzja" – jest decyzją administracyjną, ponieważ jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzyga konkretną sprawę, konkretnego podmiotu w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z chwilą doręczenia lub ogłoszenia stronie takiego aktu powstają wobec strony skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków. Tak więc o charakterze prawnym określonego aktu organu administracji publicznej nie decyduje jego nazwa lub tytuł, lecz decydują jego wyżej wskazane cechy materialne oraz określone w art. 104 i 107 kpa znamiona procesowe. Reasumując, z wyżej przytoczonych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji, pkt II oparty został o przepis art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III wyroku) wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.