II SA/Sz 760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zienkowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w N. na decyzję Nadleśnictwa z dnia 22 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Nadleśnictwa na rzecz F. z siedzibą w N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E U Z A S A D N I E N I E Pismem z 19 marca 2018 r. F. D. wystąpiła do Nadleśnictwa C. o udzielenie informacji publicznej w zakresie: przeznaczenia darowizn pieniężnych na cele społeczne w latach 2012-2017 - z podaniem nazwy podmiotu na rzecz którego przekazano taką darowiznę i kwoty udzielonego wsparcia. Fundacja zawnioskowała o udostępnienie żądanej informacji w formie elektronicznej i przesłanie na wskazany adres e-mail. Nadleśnictwo C., uznając że żądana informacja stanowi tzw. informację przetworzoną, wezwało wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji. Wnioskodawca doprecyzował swój wniosek, twierdząc że nie jest to informacja przetworzona i nie wykazał interesu publicznego. Decyzją [...] z dnia 18 kwietnia 2018 r. Inne odmówił udostępnienia informacji publicznej. Fundacja zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją [...] z dnia 22 maja 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) – dalej: "u.d.i.p.", Inne, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z 18 kwietnia 2018 r. Organ stwierdził, że żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wygenerowanie informacji, a w zasadzie raportu w formie arkusza kalkulacyjnego obejmującego wskazane przez wnioskodawcę dane, jest środkiem technicznym nieproporcjonalnym w stosunku do ilości posiadanych danych. Sporządzenie powyższego zestawienia wymaga nakładu pracy i jest czasochłonne, nie mówiąc o kosztach, jakie niesie za sobą wykonanie takiej czynności. Nadleśnictwo C. nie posiada żądanych danych, nie ma obowiązku sporządzania umów darowizny, stąd też informacja w żądanym zakresie nie jest w jego posiadaniu, a trzeba ją wytworzyć poprzez sporządzenie zestawienia. Według organu, wnioskujący nie wykazał, iż żądana przez niego informacja odpowiada kryteriom określonym w art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawca w zakreślonym 14-dniowym terminie nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, a organ uznał, że żądane informacje nie spełniają tego kryterium. Strona – błędnie pouczona przez organ – skierowała skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jednak organ przesłał ją zgodnie z właściwością do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji i zobowiązanie nadleśniczego do udostępnienia wnioskowanych informacji oraz o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że takie same wnioski strona rozesłała do kilkudziesięciu innych nadleśnictw i informacje zostały udostępnione. Nadleśnictwo C. nie do końca przy tym zrozumiało intencję wniosku. Fundacja nie wnosiła o udostępnienie danych o darowiznach w formie raportu z arkusza kalkulacyjnego, ale jedynie o udostępnienie informacji w formie elektronicznej, co należy rozumieć szerzej. Według strony, udostępnienie wnioskowanych informacji sprowadza się jedynie do zabiegów technicznych polegających na skopiowaniu istniejących i znajdujących się w dyspozycji nadleśnictwa informacji publicznych oraz przekazania ich wnioskodawcy, bez konieczności poddawania jakiejkolwiek dodatkowej analizie, czy innym operacjom logicznym. Oznacza to, że przedmiotem wniosku nie jest pozyskanie informacji przetworzonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wypada podnieść, że nadleśniczy wykonuje zadania publiczne i jako organ będący w posiadaniu informacji publicznych, a zarazem podmiot określony w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w trybie określonym w przepisach tej ustawy. Nadleśniczy nie jest natomiast organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lecz podmiotem reprezentującym Skarb Państwa zgodnie z odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustawy o lasach (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Prawidłowo zatem zastosowanie w sprawie miał art. 17 u.d.i.p. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r. I OSK [...] – wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), co zresztą nie jest kwestionowane w sprawie. Stosownie do § 19 pkt 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz. U. z 1994 r. Nr 134, poz. 692) wynik finansowy nadleśnictw po pomniejszeniu: 1) o wartość nie wykonanych zadań rzeczowych z zakresu działalności podstawowej, 2) o część zysku przekazywanego na rachunek Generalnej Dyrekcji - pozostaje w dyspozycji nadleśnictwa, z przeznaczeniem na powiększenie funduszów własnych. Z dodatniego wyniku finansowego mogą być wydzielone środki, w wysokości nie przekraczającej łącznie 15%, z przeznaczeniem na: 1) nagrody dodatkowe, 2) zasilenie zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, 3) cele społecznie użyteczne, w tym świadczenia na rzecz jednostek użyteczności publicznej i oświatowej. W omawianej sprawie treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyła przeznaczenia darowizn pieniężnych na cele społeczne w latach 2012–2017. Dostęp do informacji publicznej stanowi publiczne prawo podmiotowe - jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa, wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, używając w art. 2 ust. 1 zwrotu "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres podmiotowy stosowania ustawy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). W myśl tych ostatnich przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Można więc przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, czy reprezentujących Skarb Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. P [...] (Dz. U. z 2013 r. poz. 1435), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS [...]). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. U.d.i.p. w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby jej udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2014 r. sygn. I OSK [...] wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Na ograniczenia prawa do informacji publicznej wskazuje natomiast art. 5 u.d.i.p. W omawianej sprawie spór dotyczy stwierdzenia, czy żądane informacje stanowią tzw. informację przetworzoną i czy w związku z tym wnioskodawca zobowiązany był do wykazania istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd przychylił się w tym zakresie do stanowiska skarżącej Fundacji, że żądaną informację należy uznać za informację prostą. Z uwagi na brak definicji ustawowej, dookreślenia pojęcia informacji przetworzonej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dokonano w licznych orzeczeniach sądowych. Na podstawie utrwalonych poglądów sądów administracyjnych przyjąć należy, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienie danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Informacją prostą jest z kolei informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 22 sierpnia 2018 r., II SA/Op [...]). Z lakonicznych stwierdzeń zawartych w decyzjach organu oraz w odpowiedzi na skargę nie wynika przekonująco, dlaczego udostępnienie żądanej informacji wymaga nakładu pracy (jak wielkiego?) i jest czasochłonne (jak bardzo?), nie mówiąc o kosztach, jakie niesie za sobą wykonanie takiej czynności (jak wysokich, i z czym konkretnie związanych). Z pism tych nie wynika również, aby skala działalności w zakresie udzielania darowizn na cele społeczne mogła powodować trudności w odpowiedzi na postawione we wniosku pytania. Ponadto sąd za nieprzekonujące uznał stwierdzenie, że nadleśnictwo nie posiada żądanych danych, skoro podmiot ten dysponuje środkami publicznymi, a dodatkowo musi zwracać uwagę aby kwoty przeznaczone m.in. na cele społecznie użyteczne, w tym świadczenia na rzecz jednostek użyteczności publicznej i oświatowej, nie przekroczyły określonego przepisami progu. Wreszcie sąd nie dostrzegł w udostępnieniu wnioskowanych informacji konieczności dokonywania przez organ szczególnych analiz, obliczeń, czy też ekspertyz. Sąd przychyla się natomiast do zawartego w skardze stwierdzenia, że zawarte we wniosku Fundacji żądanie udostępnienia informacji w formie elektronicznej należy rozumieć szeroko: nie tylko jako wygenerowanie raportu z arkusza kalkulacyjnego, ale również jako skany, pliki pdf – w zależności, który format jest dla nadleśnictwa najdogodniejszy. Sąd podziela również opinię, że udostępnienie wnioskowanych informacji sprowadza się w gruncie rzeczy jedynie do zabiegów technicznych polegających na wyodrębnieniu ich z posiadanych zbiorów informacji oraz przekazaniu ich wnioskodawcy, bez konieczności poddawania dodatkowej analizie, czy innym operacjom logicznym. Nie sposób również uznać żądanych informacji za nadmiernie szczegółowe. Ponadto sąd nie podziela wyrażonej przez organ w zaskarżonej decyzji opinii, iż wnioskowane informacje nie są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem sądu, żądane informacje o sposobie dysponowania środkami publicznymi, zwłaszcza w sytuacjach nieekwiwalentnego przekazywania takich środków na rzecz innych podmiotów (darowizn) należy uznać za szczególnie istotne dla interesu publicznego, pozwalają bowiem na dokonywanie ocen prawidłowości (zasadności) rozporządzania środkami publicznymi. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.