II SA/Sz 763/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w C. oraz J. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2023 r. nr WOA.7722.71.2023.IW w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 22 czerwca 2023 r., nr WOA.7722.71.2023.IW, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S., po rozpatrzeniu zażalenia G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (dalej "skarżąca"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "K.p.a"), art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 , art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej "u.p.b."), orzekł o trzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr PINB.5160.6-5.2023.JZ, nakazującego wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową obiektu basenu typu brodzik o długości ca 20,0 m i szerokości ca 15,0 m na nieruchomości przy ul. [...] w P. gmina R., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ odwoławczy, PINB po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, wykonanych na ww. działce, związanych z realizacją przedmiotowego obiektu budowlanego oraz ustaleniu, że obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, działając na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 5 u.p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. PINB poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie organu I Instancji, w którym wskazywała na wadliwe ustalania organu odnośnie wybudowania przez nią pięciu obiektów budowlanych (basenów) w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy ona zrealizowała jeden połączony ze sobą kompleks basenowy, który należy kwalifikować jako jeden obiekt. Zdaniem skarżącej, nieprawidłowo uznano też, że ww. roboty budowlane zrealizowała w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy wykonane roboty budowlane należy kwalifikować jako przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej, został wybudowany kompleks basenowy w skład, którego wchodzą dwie większe niecki basenowe rozdzielone mniejszą niecką, dwa zespoły jacuzzi na podestach betonowych (każdy składający się z czterech stanowisk) oraz niecka brodzika. Ww. kompleks jest jedną całością i posiada szereg wspólnych elementów. Zdaniem skarżącej, przepisy budowlane dotyczące budowy basenów są takie same dla basenów samodzielnych oraz dla kompleksów basenów. W przypadku basenów połączonych ze sobą funkcjonalnie, do uzyskania pozwolenia na budowę konieczny byłby tylko jeden plan zagospodarowania terenu i koncepcja projektowa, a zatem nie ma potrzeby uzyskiwania oddzielnych pozwoleń na budowę dla każdego z basenów - co przeczy również możliwości zakwalifikowania każdego zbudowanego kompleksu, jako odrębny akt samowoli budowlanej, uzasadniający wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego. Nadto w ocenie skarżącej, kompleks basenów nie jest samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym, lecz stanowi składnik inwestycji, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę budynku hotelu i jest z nim ściśle powiązany, gdyż stanowi teren rekreacji przyhotelowej, w założeniu mający na celu uatrakcyjnienie oferty pobytowej, oferowanej przez hotel gościom przebywającym w obiekcie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała zapisy z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu: "Bryle budynku ma towarzyszyć część z basenami rekreacyjnymi (do realizacji w kolejnym etapie), pomiędzy którymi rosną drzewa w formie parasolowej"). Wskazała też, że tereny, na których obecnie zlokalizowany jest kompleks basenowy, były uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, jako przeznaczone pod zabudowę. Organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie skarżącej, wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych ustalono, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości realizowana jest inwestycja na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Powiatu G. z 22 stycznia 2018 r. obejmującego budowę budynku hotelu "[...]" wraz z wewnętrznymi i zewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, drogami komunikacji wewnętrznej, parkingiem zewnętrznym oraz budynek kotłowni gazowej z technologią kotłowni parowo-wodnej i wewnętrznymi Instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi. Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że budynek hotelowy wykonano w stanie surowym zamkniętym z częścią robót wykończeniowych. Wykonano także część robót związanych z zagospodarowaniem terenu. W protokole kontroli stwierdzono także, że na zewnątrz budynku hotelowego wykonano bez pozwolenia na budowę nieuwzględniony w zatwierdzonym projekcie budowlanym otwarty kompleks basenowy. Kompleks basenowy wykonano na powierzchni terenu ca 23.570 m2. W skład kompleksu basenowego wchodzą dwie większe niecki basenowe rozdzielone mniejszą niecką, dwa zespoły jacuzzi na podestach betonowych (każdy składający się z czterech stanowisk) oraz niecka brodzika. Nadto według oświadczenia przedstawiciela skarżącej, roboty budowlane związane z budową odkrytego kompleksu basenowego nie zostały zakończone, w szczególności do wykonania pozostała, tzw. "rzeczka" łącząca poszczególne niecki. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy w warunkach samowoli budowlanej budynku kotłowni oraz kompleksu basenowego składającego się z: basenu dużego, basenu średniego, basenu małego, brodzika oraz dwóch zespołów jacuzzi położonych na terenie przedmiotowej działki, o czym zawiadomiono stronę, a następnie działając na podstawie przepisów u.p.b. wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, odrębnie dla każdego z ww. obiektów. W niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczy ww. brodzika. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 48 ust. 1, 3 i 5 u.p.b. daje podstawy do wstrzymania budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, wybudowany brodzik należy traktować jako obiekt budowlany – budowlę z art. 3 pkt 3 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie wynika by był on powiązany z pozostałymi obiektami. Podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a roboty, związane z budową przedmiotowego brodzika powinny być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiego pozwolenia skarżąca nie posiada. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa dopuszczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Może to nastąpić jedynie na wniosek inwestora, właściciela lub zarządcy, złożony w określonym terminie, o czym stanowi art. 48a u.p.b. Natomiast niezłożenie wniosku o legalizacje w wymaganym terminie, skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 49e u.p.b.). Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie i wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez organy administracyjne obu instancji. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. i 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że: i. skarżąca wybudowała pięć obiektów budowlanych (basenów) w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy skarżąca zrealizowała jeden połączony ze sobą kompleks basenowy, który należy kwalifikować jako jeden obiekt, oraz ii. skarżąca zrealizowała roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy wykonane roboty należy kwalifikować jako przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, b) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., przez pozbawienie 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przez błędne jego zastosowanie polegające na wszczęciu postępowania legalizacyjnego, podczas gdy zrealizowane przez skarżącą roboty budowlane zostały wykonane w warunkach istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym właściwą podstawą prawną do wszczęcia postępowania jest art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Skarżąca podniosła, że w momencie przeprowadzenia kontroli, organ I Instancji kwalifikował wykonane roboty jako jeden kompleks (zespół) basenowy, składający się z poszczególnych elementów (niecek basenów i jacuzzi). Pomimo jednoznacznej treści protokołu z kontroli, organ I Instancji wszczął postępowania odrębnie dla każdego z wybudowanych basenów, zaś organ odwoławczy milczeniem pominął tę istotną rozbieżność w ustaleniach stanu faktycznego i wydał zaskarżone postanowienie, które ten błąd powiela. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy niezasadnie uznał, że w świetle przepisów u.p.b. wybudowany brodzik należy traktować jako odrębny obiekt, który nie jest powiązany z całością basenów. Zdaniem skarżącej, organy w sposób sztuczny, nieznajdujący oparcia w żadnym z dokumentów, podzieliły ogół zrealizowanych prac na kilka "rzekomo" niezależnych od siebie obiektów. Skarżąca podała, że przepisy u.p.b. nie definiują pojęcia "kompleksu" obiektów, lecz nie oznacza to braku możliwości zastosowania tego pojęcia, przy kwalifikacji danego obiektu budowlanego jako budowli o określonych powiązaniach technicznych i użytkowych. Według skarżącej, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową basenów (niecek) wraz z niezbędną infrastrukturą, która składa się z różnych elementów. Dopiero po ich połączeniu elementy te tworzą funkcjonujący kompleks. O tym, iż ów kompleks stanowi jedną budowlę decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno -użytkową w rozumieniu przepisów u.p.b. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 48a ust. 1 u.p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Przy czym zgodnie z art. 48b ust. 2 u.p.b. w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Natomiast stosownie do art. 49 ust. 2a i 2b u.p.b., w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie. Z powyższego wynika, iż skarżone postanowienie - oprócz wyartykułowanego wprost nakazu wstrzymania robót budowalnych - otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie. Przy czym sama legalizacja, jak i ustalanie opłaty legalizacyjnej następuje na podstawie stosownego wniosku strony, w odrębnym postępowaniu. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na nieruchomości należącej do skarżącej wybudowane zostały między innymi basen duży, basen średni, basen mały, brodzik oraz dwa zespoły jacuzzi. W ocenie organów, powyższe nastąpiło w warunkach samowoli budowalnej, albowiem tego rodzaju obiekty budowalne mogą być wybudowane dopiero po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała. Natomiast zdaniem skarżącej, wybudowany został "kompleks basenów" o powierzchni około [...] m2, który powinien być kwalifikowany jako jeden obiekt oraz nie powinien być on kwalifikowany jako samowola budowalna, lecz jako przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu oraz warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Według skarżącej, wynika to z faktu, iż w opisie technicznym załączonym do projektu zagospodarowania terenu wskazano, że bryle budynku ma towarzyszyć część z basenami rekreacyjnymi (do realizacji w kolejnym etapie). Nadto tereny, na których obecnie zlokalizowany jest ww. kompleks basenów były uwzględnione jako przeznaczone pod zabudowę. Zatem teren, na którym powstały baseny został objęty pozwoleniem na budowę, co zdaniem skarżącej wyklucza zakwalifikowanie zrealizowanych robót na podstawie art. 48 u.p.b. jako zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że budowa basenów wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a wyjątek od tego przewidziano jedynie w art. 29 ust. 2 pkt 13 u.p.b. W myśl powyższego przepisu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2. Powyższy wyjątek niewątpliwie nie dotyczy przedmiotowego brodzika, choćby z uwagi na jego wielkość (300 m˛ = 20 x 15), ale też z uwagi na brak charakteru basenu "przydomowego". Nie jest bowiem sporne, że przedmiotowy brodzik związany jest z obiektem hotelowym. Natomiast odnosząc się do przywołanej wyżej argumentacji skarżącej nie sposób nie dostrzegać, iż w myśl art. 36a ust. 1 u.p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem skarżąca nie dysponuje ani decyzją o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdzono by budowę brodzika, ani też posiadana przez nią decyzja o pozwoleniu na budowę nie była w tym zakresie zmieniana. Nadto, w oparciu o przedstawioną w skardze argumentację nie sposób przyjąć stanowiska skarżącej, że opis zamiaru zabudowania w kolejnym etapie działki obiektami basenowymi upoważniał inwestora do podjęcia takich prac przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na budowę albo zmianą posiadanej decyzji w tym przedmiocie. Trafnie zatem organy administracji przyjęły, iż obiekt budowalny objęty skarżonym postanowieniem winien być zakwalifikowany jako samowola budowlana, która obligowała organ nadzoru budowalnego do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części. W zakresie twierdzeń strony skarżącej, opartych na twierdzeniu o błędnym wszczęciu postępowania odrębnie dla każdego z wybudowanych obiektów budowalnych (basenów) warto dostrzec, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej oraz utrwalonego protokolarnie oświadczenia uczestniczącego w kontroli przedstawiciela skarżącej, iż roboty budowlane związane z budową odkrytego kompleksu basenowego nie zostały zakończone. W szczególności do wykonania pozostała tzw. "rzeczka" łącząca poszczególne niecki. W dacie kontroli niemożliwym był też wgląd w dziennik budowy, który według oświadczeń skarżącej został złożony do Starostwa Powiatowego w G., jako załącznik do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Organy nie miały zatem podstaw do przyjęcia, że budowane obiekty basenów są ze sobą powiązane, w szczególności z uwagi na brak stosownej dokumentacji budowalnej lub powykonawczej. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie stanowiły jedynie objaśnienie jej zamiaru budowlanego. W ocenie Sądu, organ I instancji postąpił prawidłowo, orzekając o wstrzymaniu budowy przedmiotowego obiektu, gdyż na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego w całości lub także jedynie co do jego części. Organy administracji zobowiązane są w wydawanych przez siebie orzeczeniach, posługiwać się pojęciami wynikającymi z przepisów prawnych, w tym przepisów u.p.b. Organ, wstrzymując budowę organ nadzoru budowlanego miał obowiązek poinformowania inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. Przy określeniu opłaty legalizacyjnej ustala się kategorię obiektu budowalnego według załącznika do ustawy Prawo budowalne, który w kategorii V wymienia obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny i zjeżdżalnie. Nie można więc czynić zarzutu organom, że nie posługują się pojęciem kompleksu obiektów, które nie jest przewidziane w przepisach. Ponadto nawet w sytuacji, gdyby organy administracji zaakceptowały stanowisko skarżącej, że ww. obiekty tworzą jeden obiekt - kompleks basenów, to i tak możliwe byłoby wydanie postanowienia przez organ I instancji o wstrzymaniu budowy, które dotyczyłoby wówczas części obiektu, np. pojedynczego basenu, wchodzącego w skład kompleksu basenów. Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego - w tym w szczególności prowadzenia postępowania dowodowego - to w ocenie Sądu brak było podstaw do ich uwzględnienia. Organy w zakresie wystarczającym dla wstrzymania robót budowalnych ustaliły stan faktyczny oraz prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.