II SA/Sz 764/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w S. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. Sp.k. w K. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r., znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r., którą Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i domów jednorodzinnych z możliwością usług wraz z infrastrukturą techniczną komunikacją wewnętrzną, miejscami postojowymi i garażami na dz. nr [...], obręb [...] m. [...] - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu [...] r. na wniosek M. I Sp. z o.o. w W. została wydana decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ta została przeniesiona decyzją Wójta Gminy M. z [...] r. na rzecz P. Sp. z o.o. w O. M., a następnie decyzją z dnia [...] r. na rzecz B. Sp. z o.o. Sp.k. w K.. W dniu 31 stycznia 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Spółki z o.o. Sp. k. B. o zmianę decyzji z dnia [...] r., po rozpatrzeniu którego organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Spółka B. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, dalej "Prawo wodne") poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnym uznaniu, iż w odniesieniu do przedmiotowej sprawy znajduje zastosowanie art. 546 Prawa wodnego i wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Według Kolegium, w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do kwestii stosowania lub nie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Z przepisów tej ustawy wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydane na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące nieruchomości lub ich części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, wydane przed 1 stycznia 2018 r., dla których nie wydano pozwolenia na budowę, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych, wygasają z tym dniem. Decyzja organu I instancji z dnia [...] r., zmieniona decyzją z dnia [...] r., podjęta została na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zakończyła postępowanie w sprawie. Nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] w m. [...] jest położona w strefie obszaru zagrożonego powodzią o prawdopodobieństwie przewyższenia p=10%, co potwierdził organ właściwy ds. gospodarki wodnej. Fakt złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w dniu 29 grudnia 2017 r. nie czyni tej sprawy jako "wszczętej i niezakończonej". Przepis art. 545 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących pozwoleń na budowę, zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529), stosuje się przepisy dotychczasowe nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Decydujące znaczenie w tej sprawie ma fakt położenia działki [...] w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz fakt, że w sprawie nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Samo złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w żadnym wypadku nie może być uznane za równoznaczne z wydaniem decyzji. Odnosząc się do pisma odwołującej się Spółki dot. przeprowadzenia dowodu z pisemnej interpretacji przepisów prawa wydanej przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, przedstawionej w piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r., Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego przez Ministra. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, wobec wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania co oznacza, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe. B. CG Sp. z o.o. Sp.k. w K. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie: I. fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 546 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, polegającym na braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w odniesieniu do zaskarżonej decyzji zastosowanie znajdzie art. 546 ust. 1 Prawa wodnego, II. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 545 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie, b. art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1332 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. Z uwagi na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę decyzja o warunkach zabudowy nie mogła wygasnąć. Organy obu instancji pominęły bowiem regulację szczególną zawartą w art. 545 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego, dotyczących m.in. pozwoleń na budowę, stosuje się przepisy dotychczasowe. Niewątpliwie "przepisem dotychczasowym" nie jest zastosowany przez organy obu instancji art. 546 ust. 1 Prawa wodnego, na mocy którego decyzje o warunkach zabudowy dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wygasają z dniem 1 stycznia 2018 r. Przepis ten stał się elementem porządku prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. W konsekwencji wspomniany przepis art. 546 ust. 1 Prawa wodnego - jako przepis "nowy" (a nie "dotychczasowy") - nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie - nie może stanowić podstawy uznania, iż decyzja o warunkach zabudowy wygasła. Zdaniem skarżącej, wskutek wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, tak zainicjowane postępowanie toczyć się powinno zgodnie z art. 545 ust. 3 Prawa wodnego według przepisów dotychczasowych z wszelkimi tego konsekwencjami. Za niedopuszczalne należy uznać dowolne stosowanie przepisów z różnych stanów prawnych. W niniejszej sprawie zastosowanie powinny zatem znaleźć przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r., a te nie przewidywały opisywanej powyżej sankcji w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Rozwiązanie przewidziane art. 545 ust. 3 Prawa wodnego stanowi niewątpliwie niezbędny kompromis pomiędzy koniecznością wprowadzenia nowych regulacji prawnych a koniecznością zabezpieczenia obrotu prawnego i gospodarczego, a także interesu inwestorów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S., podzielając argumentację organu, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Uwzględnienie skargi może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu (tu decyzja) organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a, skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem postępowania przez organami administracji, a tym samym rozpoznania przez Sąd, jest umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a nie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, dla której podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529). W niniejszej sprawie nie znajduje zatem zastosowania wskazywany w skardze przepis art. 545 ust. 3 Prawa wodnego stanowiący, że: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących pozwoleń na budowę, zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529),...- stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść przytoczonego przepisu w żaden sposób nie odnosi się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy lub zmiany takich decyzji. Z tego względu za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia omawianego przepisu Prawa wodnego. Odnosząc się do treści skargi, zauważyć należy, że w art. 545 ust. 7 Prawa wodnego zawarto uregulowanie odnoszące się do postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach warunków zabudowy, w których nie wydano decyzji ostatecznej przez dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne, tj. przed 1 stycznia 2018 r. A zatem i ten przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie skoro dotyczy decyzji ostatecznej wydanej w dniu [...] r. Zdaniem Sądu, prawidłowo organy uznały, że rozpatrując wniosek skarżącej Spółki o zmianę wydanej przez Wójta Gminy M. w dniu [...] r. decyzji o warunkach zabudowy, zastosować należy art. 546 ust. 1, 2, 3 i 4 Prawa wodnego. Rzeczony przepis stanowi: "1. Decyzje wydane na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczące nieruchomości lub jej części znajdujących się na obszarze, o którym mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2, lub w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, wygasają z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, z wyjątkiem decyzji dotyczących rozbudowy, przebudowy, odbudowy istniejących obiektów liniowych. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, na podstawie których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano decyzje o pozwoleniu na budowę albo dokonano zgłoszeń, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. 3. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497, dotyczących zagospodarowania terenu niezwiązanego z wykonywaniem robót budowlanych lub polegającego wyłącznie na budowie drogi rowerowej, urządzeń melioracji wodnych lub budowli przeciwpowodziowych. 4. Do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie art. 50 i art. 59 ustawy zmienianej w art. 497 przepisów art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się." Z ustaleń organu, nie kwestionowanych przez skarżącą Spółkę, wynika, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. dotyczy nieruchomość (dz. nr [...] w m. [...] położonej w strefie obszaru zagrożonego powodzią o prawdopodobieństwie przewyższenia p=10%. Okoliczność ta potwierdzona została przez organ właściwy ds. gospodarki wodnej. Nie jest również sporne, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nie wydano pozwolenia na budowę. Strona skarżąca, jak sama wskazuje, dopiero złożyła wniosek o wydanie takiego pozwolenia w dniu 29 grudnia 2017 r. Przy czym wniosek ten obejmuje budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i domów jednorodzinnych, co jest zgodne z zakresem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy z dnia [...] r. wygasła z mocy przepisu art. 546 ust. 1 Prawa wodnego. Okoliczność tą organy zobowiązane były wziąć pod uwagę rozpatrując wniosek o zmianę takiej decyzji. Trafnie też uznały, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji, która wygasła z mocy prawa i nie istnieje w obrocie prawnym. Z tych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.