II SA/Sz 765/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego P. W. kwotę [...] zł wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. B.U. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z prośbą o pomoc w zakupie leków i leczenia oraz zwrot pieniędzy wydanych za kurs taksówką na badania lekarskie po [...] zł ([...] razy we wrześniu, [...] razy w październiku, [...] raz w lutym), dofinansowanie do zakupu środków czystości oraz do opłat za prąd, gaz, media, najem lokalu oraz opłacenie zaległości. Dodatkowo wnioskodawca wniósł o pomoc finansową w zakresie dowozu do szpitala w [...]. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) przyznał B.U. świadczenie pieniężne na zakup posiłków w [...] r. w wysokości [...] zł, a także zasiłek celowy z przeznaczeniem na: - dofinansowanie do kosztów przejazdu środkiem publicznego transportu – na wizyty lekarskie w [...] w [...] r. w wysokości po [...] zł, - zakup leków i dofinansowanie do kosztów leczenia w wysokości po [...] zł w [...] r., - zakup środków czystości i higieny osobistej w wysokości [...] zł w [...] r., - zakup obuwia w wysokości [...] zł w [...]r., - dofinansowanie opłaty za energię elektryczną w wysokości po [...] zł w okresie od [...] r., - dofinansowanie do opłat gazu w wysokości po [...] zł w okresie od [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że B.U. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a osiągany przez niego dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, zatem, w ocenie organu, należało wnioskodawcę objąć pomocą społeczną. Jednocześnie organ podał, że w okresie od [...] r. strona uzyskała pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłków w średniej wysokości po [...] zł. Organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej, że w związku z niepełnosprawnością strony przyznano pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do leków oraz kosztów związanych z leczeniem po [...] zł, w miesiącu [...] r. Odnosząc się z kolei do wniosku strony o sfinansowanie przejazdu taksówką na badania do [...] organ powołując się na ustalenia poczynione z Rzecznikiem Praw Pacjenta NFZ wskazał, że schorzenia B.U. nie kwalifikują go do bezpłatnego transportu sanitarnego. Orzeczony w stosunku do wnioskodawcy znaczny stopień niepełnosprawności uprawnia go do przejazdów PKP w kwocie [...] zł w obie strony przy uwzględnieniu [...] % zniżki, którą to bonifikatę skarżący uzyskałby korzystając z transportu BUS –em. W tej sytuacji organ orzekł o dofinansowaniu transportu w wysokości po [...] zł, która to kwota byłaby wystarczająca na pokrycie ewentualnego przejazdu do S. i z powrotem, a także na dojazd do szpitala tramwajem, bądź taksówką. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że budżet ośrodka ograniczony jest ze względu na opiekę nad dużą ilością rodzin oraz osób samotnych. W [...] r. udzielono pomocy [...] rodzinom, a średnia kwota wypłaconego zasiłku wyniosła [...] zł. Odpowiednio w [...] r. Ośrodek udzielił pomoc [...] rodzinom na kwotę [...] zł zasiłku oraz w [...] r. [...] rodzin – [...] zł zasiłku. Z ustaleń organu wynikało, że B.U. uzyskał wsparcie w postaci zasiłków celowych we wskazanych miesiącach w średniej wysokości [...] zł. Ponadto Kierownik Ośrodka poinformował, że budżet Ośrodka na zasiłki celowe w pierwszym kwartale [...] r. został wykonany w [...] %. Jednocześnie organ pierwszej instancji zaznaczył, że wysokość przyznawanych świadczeń z zasobów Ośrodka uzależniona jest z jednej strony od uzasadnionych potrzeb, sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawców, a z drugiej od możliwości finansowych Ośrodka. Kwestionując powyższe rozstrzygniecie B.U. wniósł odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie decyzji organu I instancji w zakresie zwrotu pieniędzy za dojazd do szpitala na badania specjalistyczne, które ratują życie. W kolejnym piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] r., wnioskodawca wyjaśnił, że jest w stanie, dojechać do szpitala, wyłącznie samochodem prywatnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w pełni podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w toku przeprowadzonego postępowania oraz wywiadu środowiskowego. Organ ten ustalił bowiem, że B.U. jest osobą samotnie gospodarującą, która z uwagi na stan zdrowia nie pracuje, legitymuje się orzeczeniem ZUS z dnia [...] r. o całkowitej niezdolności do pracy oraz orzeczeniem z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym do dnia [...] r. Strona utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego – [...] zł, zasiłku stałego – [...] zł, dochodu z [...] ha przeliczeniowego posiadanego gruntu rolnego – [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego – [...] zł. Łączna wysokość dochodu strony wynosi [...] zł, zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Wobec tego Kolegium uznało, że sytuacja materialna jak i osobista B.U. uprawnia go do otrzymania pomocy na zasadach ogólnych. Odnosząc się do spornej kwestii, jaką w niniejszej sprawie stanowi wysokość przyznanego stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów transportu na wizyty lekarskie w [...] (po [...] zł w [...] r.) Kolegium wskazało, że z ustaleń organu pierwszej instancji oraz przeprowadzonych rozmów z Rzecznikiem Praw Pacjenta Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że schorzenia B.U. nie kwalifikują go do bezpłatnego transportu sanitarnego, bowiem w sytuacji gdyby stan zdrowia tego wymagał, lekarz wystawiłby stosowne skierowanie na przewóz karetką pogotowia ratunkowego. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów jej ustalenia. Wobec tego ustalenie wysokości zasiłku celowego zależy od sytuacji materialnej wnioskodawcy oraz celu, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowej organów pomocy społecznej. Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że przyznanie zasiłku celowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu, zatem leży w granicach uznania administracyjnego. B.U. wniósł na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zwracając się o zwrot pieniędzy za dojazdy samochodem prywatnym [...] razy po [...] zł we wrześniu i październiku oraz [...] raz w maju i sierpniu, czyli w sumie [...] zł. Dodatkowo skarżący wniósł o zadośćuczynienie w kwocie [...] zł wobec utraty zdrowia oraz narażenia utraty życia. W uzasadnieniu skarżący opisał swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Podniósł, że nie może dojeżdżać do szpitala środkami komunikacji publicznej ze względu na swój bardzo ciężki stan zdrowia. Na potwierdzenie swoich twierdzeń B.U. dołączył do skargi kserokopie zaświadczeń lekarskich obrazujących jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie przyznania zasiłku celowego na przejazd środkiem transportu publicznego na wizyty lekarskie w [...] w [...] r. i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji celem przyznania świadczenia w wyższej kwocie, czyli po [...] zł. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz faktycznego ustalenia stanu zdrowia skarżącego jako przesłanki do przeprowadzenia prawidłowej oceny wniosku skarżącego o zwrot kwoty na dojazd do [...] środkiem transportu prywatnego t.j. taksówką. Ponadto zarzucił naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranych materiałów dowodowych w wyniku dokonanych ustaleń z Rzecznikiem Praw Pacjenta NFZ, który wskazał, że schorzenia strony nie kwalifikują go do bezpłatnego przejazdu transportem sanitarnym. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik podniósł, że organy doszły do błędnego przekonania, że stan zdrowia skarżącego jest wystarczająco dobry do odbywania podróży do szpitala w [...] środkami transportu publicznego, co łączy się z przesiadką na dworcu PKP na inny środek transportu. Jednakże z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia [...] r. wynika, że skarżący poddany został pełnej diagnostyce utrzymującej się od [...] roku zgodnie, z którą cierpi na niewydolność mięśni powiek, mięśni opuszkowych i mięśni kończyn, dodatkowe badania wykazały tkanki nowotworowe, w związku z tym skarżący został poddany chemioterapii trwającej w okresie od [...] r., a ocena wyników jest niepomyślna. W związku z pogarszającym się stanem zdrowia skarżący był upoważniony do przejazdu do szpitala w [...] w asyście matki prywatnym środkiem transportu tj. taxi. Dodatkowo pełnomocnik zaznaczył, że jak wynika z (dołączonej do pisma) decyzji SKO z dnia [...] r. Nr [...] "stan zdrowia B.U. określa się jako ciężki – całkowity bezwład rąk, nóg, tułowia i głowy, co uzasadnia refundację kosztów dojazdu do lekarza, przy czym uniemożliwia poruszanie się środkami komunikacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącemu określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, czy z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania zasiłku celowego doprowadziła do stwierdzenia, że organy prawidłowo orzekły w granicach uznania administracyjnego. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 2 i 3 powołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia podstawowych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednakże potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Prawo do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej uzależnione jest, oprócz stwierdzenia trudnej sytuacji życiowej od spełnienia przez wnioskodawcę tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), zgodnie z tymi przepisami dla osoby samotnie gospodarującej jej miesięczny dochód nie powinien przekraczać kwoty 477 zł. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód wynosi [...] zł, zatem w świetle przytoczonych przepisów, nie przekracza ustawowego kryterium, dodatkowo jest osobą schorowaną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co skutkowało przyznaniem B.U. zasiłku celowego na potrzeby bytowe, w tym z przeznaczeniem na dofinansowanie do kosztów przejazdu środkiem publicznego transportu na wizyty lekarskie do szpitala w [...] w wysokości po [...] zł w miesiącach – [...] r. Jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, przyznanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego i następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego (art. 39 ustawy). Powyższe oznacza, że to organ uprawniony do przyznania tej pomocy decyduje o jej wysokości. Jednocześnie należy zauważyć, że pomoc społeczna jest uwarunkowana nie tylko sytuacją życiową wnioskodawcy, która jest niewątpliwie trudna, lecz jej wysokość uzależniona jest od możliwości ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej nie może pokrywać w całości wszystkich kosztów osób i rodzin znajdujących się w ciężkiej sytuacji materialnej, bowiem wysokość przyznanego świadczenia w dużej mierze uwarunkowana jest od wysokości środków jakimi dysponuje na ten cel ośrodek pomocy, który obowiązany jest również do udzielania pomocy innym osobom, które znajdują się trudnej sytuacji życiowej. Jak wynika z ustaleń organów administracji, opartych o opinię Rzecznika Praw Pacjenta Narodowego Funduszu Zdrowia, stan zdrowia nie kwalifikuje skarżącego do przyznania mu bezpłatnego transportu sanitarnego. Należy bowiem wyjaśnić, że gdyby stan zdrowia skarżącego tego wymagał, lekarz mógłby wystawić stosowne zlecenie na bezpłatny przejazd środkami transportu sanitarnego do najbliższego zakładu opieki zdrowotnej udzielającego świadczeń we właściwym zakresie, i z powrotem, w przypadkach: konieczności podjęcia natychmiastowego leczenia w zakładzie opieki zdrowotnej, wynikających z potrzeby zachowania ciągłości leczenia stosownie do art. 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. O świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). Uznając zatem, że organy prawidłowo oceniły sytuację życiową skarżącego, a w konsekwencji przyznały mu środki m.in. na "dofinansowanie" do kosztów przejazdu środkiem publicznego transportu, należy jednocześnie stwierdzić, że okoliczność wymierzenia pomocy w wysokości niższej od oczekiwanej nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. W tej sytuacji za nieznajdujące pokrycia w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także błędną ocenę materiału dowodowego dotyczącego faktycznego ustalenia stanu zdrowia skarżącego. Z kolei przedstawiony przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia [...] r. argument, polegający na określeniu w innej decyzji Kolegium (z dnia [...]), że "stan zdrowia B.U. określa się jako ciężki – całkowity bezwład rąk, nóg, tułowia i głowy, co uzasadnia refundację kosztów dojazdu do lekarza, przy czym uniemożliwia poruszanie się środkami komunikacji publicznej" – należy uznać za chybiony, gdyż jak wynika z załączonej do tego pisma kserokopii wskazanej decyzji jest to fragment zawarty w części stanu faktycznego rozstrzygnięcia, przywołujący treści odwołania B.U. kwestionującego decyzję organu pierwszej instancji, tym samym przytoczone zdanie nie stanowi wyrażenia stanowiska organu administracji. Należy przy tym podkreślić, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, opubl. LEX nr 194414/. Pomoc w postaci zasiłku celowego, w odróżnieniu od zasiłku stałego i okresowego, jest świadczeniem jednorazowym, w związku z tym nie jest w stanie pokryć w pełnym zakresie wszystkich potrzeb zainteresowanych osób. W tej sytuacji uznając, że nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego, w którego ramach organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji oraz przyznały skarżącemu pomoc w postaci zasiłku celowego należało skargę oddalić. W tym stanie rzeczy orzeczono, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 ze zm.). W przedmiocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 250 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).