II SA/Sz 769/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody z dnia [... ] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [..] r. Nr [...] w zakresie zawartego w nich rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego, II w pozostałej części skargę oddala, III stwierdza, że wymienione w pkt I decyzje w części objętej stwierdzeniem ich nieważności nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Starosta, po rozpoznaniu wniosku Z. W. z dnia [...]r. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 150a i 150b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), w związku z art. 37 j ust 1, 37 k ust 1 i ust 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity : Dz. U. Nr 6 z 2001 r., poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia przedemerytalnego i zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 150 a ust 1 i ust. 2 oraz art. 150 b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366), a także wskazał na treść przepisów art. 37 k ust. 1 i ust. 9 oraz art. 37 j ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.). Starosta ustalił, że Z. W. w dniu [...] r. zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, z posiadanych przez Urząd Pracy dokumentów wynika, że wnioskodawca posiada staż pracy ogółem [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym w Państwowych Gospodarstwach Rolnych [...] lat, [...] miesiące i [...] dni, w okresie od [...] r. do [....]r. pobierał zasiłek dla osób bezrobotnych, a w dniu [...] r. ukończył [...] lat. Organ I instancji stwierdził, że w tym stanie faktycznym nie ma podstaw do przyznania zasiłku przedemerytalnego ponieważ wnioskodawca nie posiadał do dnia [...] r. wymaganego stażu pracy (tj. 35 lat pracy lub 30 w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze). W ocenie Starosty, Z. W. nie spełnia też warunków z art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do przyznania świadczenia przedemerytalnego dla byłych pracowników przedsiębiorstwa gospodarki rolnej z uwagi na brak wymaganego wieku w okresie od [...] r. do [...] r. (tj. [..] lat). Nie dopatrzył się organ również podstaw do przyznania świadczenia przedemerytalnego w oparciu o art. 37 k ust. 1 powyższej ustawy bowiem ustalił, że wnioskodawca na dzień [...] r. nie posiadał wymaganego ustawą wieku i stażu pracy. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym stwierdziła, że decyzja jest krzywdząca, bowiem posiada [....] lat pracy, ukończone [...] lat i zły stan zdrowia i prosi o pozytywne załatwienie sprawy. Wojewoda, decyzją z dnia [...] r. Nr [....] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz na podstawie art. 150a ust. 1, art. 150 b ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), w związku z art. 37 j ust 1, 37 k ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 6 z 2001 r., poz. 56 ze zm.)- w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. oraz art. 37 k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2002r. po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił w oparciu o akta sprawy, że Z. W. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [....] r. z prawem do zasiłku od dnia [...]r., zasiłek pobierał do dnia [..]r. i ponownie zarejestrował się w Urzędzie Pracy w dniu [...]r. bez prawa do zasiłku oraz, że organ I instancji wyliczył stronie okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni i po doliczeniu wyżej wskazanego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych strona legitymuje się okresem uprawniającym do świadczenia przedemerytalnego wynoszącym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Zdaniem Wojewody, zgodnie z przepisem art. 150 a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na który powoływał się organ I instancji, prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001r. przysługuje osobie, która do dnia 12 stycznia 2002r. spełniała warunki do nabycia zasiłku przedemerytalnego określone w przepisach art. 37 j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bądź spełniała warunki do nabycia świadczenia przedemerytalnego określone w art.. 37 k ust. 1 tej ustawy, zatem odwołujący się do dnia 12 stycznia 2002r. nie spełnia warunków wymienionych w powyższych przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bowiem nie osiągnął wymaganego przepisami wieku oraz [...]-letniego okresu uprawniającego do emerytury. Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 150 b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pracownikowi byłego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w okresie od 1 stycznia 2002r. do 31 lipca 2004r. spełniał warunki określone w art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2002r. z wyłączeniem wyrazów " w dniu 7 listopada 2001r.", stąd też uznać należy, że strona nie spełnia warunku ukończenia przez mężczyznę do dnia 31 lipca 2004r.- wieku 55 lat (art. 37 k ust. 9 pkt 1). Według organu odwoławczego, który podzielił stanowisko organu I instancji, Z. W. nie spełnia warunków określonych w art.37 j ust. 1, art. 37 k ust. 1 i art. 37 k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (wyżej wymienionych), dlatego też brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego. Od decyzji Wojewody Z. W. wniósł w dniu [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił organom administracji "ogólnikowe" załatwienie jego sprawy i podał, że posiada [...]lat pracy, również w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej i nie ma możliwości zatrudnienia się, aby "wypracować" kolejne lata do emerytury - z uwagi na brak miejsc pracy w gminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem . Oznacza to, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej właściwych dla danej sprawy w rozstrzyganiu co do jej istoty, a zatem nie przyznaje świadczeń, nie orzeka o ich utracie, a jedynie – na skutek wniesionej skargi na ostateczną decyzję administracyjną kontroluje, czy decyzja ta odpowiada prawu obowiązującemu w dniu jej wydania. Dlatego, w toku tej kontroli, względy poza prawne, a więc takie okoliczności, których nie przewidują przepisy mające w sprawie zastosowanie, nie są brane pod uwagę. Wyjaśnić też trzeba, że – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. orzeka w granicach ( przedmiotowych i podmiotowych) danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że sąd ma obowiązek uwzględnić wszystkie istotne wady prawne decyzji, nawet jeśli nie zostały podniesione w zarzutach skargi, przy czym z § 2 tego artykułu wynika zakaz pogarszania przez sąd sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej zaskarżoną decyzją, chyba że dostrzeżone naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie zaistniała właśnie taka, opisana w wyżej wskazanym art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), konieczność wyjścia poza granice skargi z przyczyn dostrzeżonych przez sad z urzędu i skutkujących stwierdzeniem nieważności części zaskarżonego aktu. Mianowicie, Z. W., jak wynika to z akt administracyjnych nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, pismem z dnia [...] r. ( k. [...]) wniósł do organu I instancji o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W piśmie tym oświadczył, że ukończył wiek [...] lat w dniu [...] r., posiada status osoby bezrobotnej i w osiągniętym stażu pracy przepracował [...] lat, [...] miesiące w [...] Państwowych Gospodarstw Rolnych na [...] przy [...]. Tego samego dnia, skarżący sporządził oświadczenie o następującej treści: " wyrażam zgodę na przyznanie mi zasiłku przedemerytalnego w/g znowelizowanej ustawy" . W świetle powyższego wniosku oraz oświadczenia nie ulega wątpliwości, że Z. W. wniósł do organu o przyznanie zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 150 a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w brzmieniu tej ustawy obowiązującym od dnia 1 listopada 2005 r. kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1366). Tak więc postępowanie w niniejszej sprawie na wniosek zainteresowanej strony zostało wszczęte w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego i w tym tylko przedmiocie powinno się toczyć. W aktach sprawy brak jest bowiem wniosku strony o rozpatrzenie również jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Mieć trzeba na uwadze, że świadczenie przedemerytalne nie jest pod względem przedmiotowym tożsamym świadczeniem co zasiłek przedemerytalny, każde z tych świadczeń oparte jest na innych przesłankach materialnoprawnych. Nie ma również wątpliwości co do tego, że postępowanie administracyjne w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego (tak jak i co do zasiłku przedemerytalnego) wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, o czym świadczy wyraźnie treść art. 150 a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W takiej sytuacji, brak wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego powodował, że w tym przedmiocie postępowanie nie powinno było się toczyć, zgodnie bowiem z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazany art. 150 a ust. 5 jest przepisem prawa materialnego stanowiącym o tym, że postępowanie w przedmiocie wskazanego w nim świadczenia przedemerytalnego może toczyć się wyłącznie na wniosek strony. Brak takiego wniosku oraz brak zgody strony na wszczęcie postępowania – w drodze wyjątku - z urzędu w sytuacji ściśle określonej w art. 61 § 2 Kpa powoduje ujemną przesłankę procesową. Jeśli zatem organ mimo braku wniosku strony prowadzi postępowanie w przedmiocie sprawy, w której wszczęcie postępowania możliwe jest wyłącznie na wniosek strony, to narusza zasadę skargowości. "Organ administracji publicznej obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących instytucję wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 2 Kpa)", ( por. A. Adamiak , J. Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, teza 6 do art. 61 kpa, str. 340). Z powyższej przyczyny, wskutek stwierdzenia że w zakresie rozstrzygnięcia o prawie do świadczenia przedemerytalnego zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji (wobec braku wniosku strony) wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) - należało stwierdzić ich nieważność w tej części. W tej sytuacji procesowej brak było zatem podstaw prawnych do merytorycznej kontroli tej części decyzji. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zasiłku przedemerytalnego, o przyznanie którego wniósł Z. W., Sąd stwierdził, że w tej części zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak już zostało to wyżej zasygnalizowane, kontrola sądowa zgodności z prawem bierze pod uwagę tylko względy prawne. Przytoczone w skardze okoliczności, aczkolwiek prawdziwe i dotkliwe dla skarżącego, który nie ma możliwości znalezienia pracy, nie mogą być wzięte pod uwagę, skoro mający zastosowanie dla rozpatrzenia wniosku przepis art. 150 a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. takich okoliczności nie przewiduje. Jest poza sporem, że skarżący nie spełnia ustawowych warunków ustanowionych powyższymi przepisami dla uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jak trafnie bowiem ustaliły organy obu instancji, Z. W. do dnia [...] r. nie spełnił dwóch spośród wskazanych w przepisach warunków, które zaistnieć muszą łącznie, a mianowicie nie miał wymaganego stażu pracy oraz ukończonych [...] lat życia. W tych okolicznościach, skarga co do zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do prawa do zasiłku przedemerytalnego nie mogła być uwzględniona. Z tych wszystkich względów orzec należało jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. I wyroku oparte zostało o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w pkt II wyroku Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 151 P.p.s.a, a co do niewykonalności – do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku- decyzji w części objętej stwierdzeniem jej nieważności- orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.