II SA/Sz 769/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. I. A. i K. S. wystąpili do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków jednorodzinnych wolnostojących z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S., Postanowieniem z dnia [...] r., działając w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 § 1 i 3 oraz art. 103 k.p.a., Prezydent Miasta S. zawiesił do dnia 9 września 2019 r. postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na obszarze położenia działki nr [...] prowadzona jest procedura opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia przyszłego planu składają się z wielu warunków ogólnych i szczegółowych dotyczących poszczególnych terenów elementarnych (dla działki nr [...] przewidziano 5 terenów elementarnych), a nadto ustalenia przewidujące usytuowanie dróg, budynków na działce, zieleni miejskiej i innych. Sposób ustalania warunków dla nowej zabudowy, wynikający z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest odmienny niż warunki zabudowy przewidywane w ustaleniach projektowanego planu. Ponieważ planowany termin uchwalenia planu jest bliski (II półrocze 2019 r.), organ pierwszej instancji celem umożliwienia realizacji inwestycji w oparciu o kompleksowe ustalenia planu dla obszaru położenia inwestycji, postępowanie zawiesił. Na powyższe postanowienie A. i K. S. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Inwestorzy zarzucili wydanie postanowienia z naruszeniem przepisu art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż postanowienie wskazuje błędny rok jego wydania (2018), a nadto w postanowieniu nie wskazano, kiedy został złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy. Żalący podnoszą, że w ich ocenie brak jest realnej możliwości uchwalenia planu miejscowego w zakreślonym terminie zawieszenia postępowania, na co mają wskazywać daty podjęcia uchwał o przystąpieniu do procedury planistycznej z lat 2004 i 2012. Procedura toczy się w sposób przewlekły, a nadto planowane zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami przyjętymi w studium. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta S. wyjaśniając, że zgodnie z art. 62 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Kolegium wskazało, że ww. przepis nie określa wyraźnie podstaw zawieszenia przedmiotowego postępowania, jednakże uznaje się, iż podstawą do zawieszenia postępowania jest podjęcie, bądź zamiar podjęcia i prowadzenia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być zrealizowana wnioskowana inwestycja celu publicznego. Organ wskazał także na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, z którego wynika, że nie każde wszczęcie procedury planistycznej stanowić będzie przesłankę fakultatywnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz tylko takie, które uzasadniać będzie możliwość powstania w przyszłości sprzeczności interesów pomiędzy zamierzeniem inwestorskim a projektowanymi w planie zasadami zagospodarowania terenu (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1137/09). Organ odwoławczy podkreślił, że w toku przedmiotowego postępowania uzyskano informację wyspecjalizowanej komórki planistycznej Urzędu Miejskiego, z której to informacji wynika, iż opracowywany plan dla obszaru działki nr [...] przewiduje 5 terenów elementarnych o odmiennych przeznaczeniach. Przewiduje się zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, teren drogi publicznej zbiorczej. Wnioskowana zabudowa dotyczy inwestycji o jednej funkcji, mieszkaniowej jednorodzinnej, zatem planowane zamierzenie w pewnej części odbiega od opracowywanych ustaleń przyszłego planu miejscowego. W ocenie Kolegium, zawieszając postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, organ pierwszej instancji słusznie więc dał pierwszeństwo procedurze planistycznej przed indywidualnym wnioskiem inwestora. A. i K. S. wnieśli skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności ze względu na brak dokładnego ustalenia, na jakim terenie zgodnie ze studium planistycznym znajduje się działka inwestycyjna i jakie jest planowane przeznaczenie tych terenów, a także ze względu na powoływanie się na rzekomą informację z wyspecjalizowanej komórki planistycznej z Urzędu Miasta S., jakie jest planowane przeznaczenie omawianych terenów, podczas gdy wystarczyło zapoznać się z dokumentem źródłowym, tj. tekstem studium; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia i poświęcenie meritum sprawy zaledwie jednego akapitu z 4 zdaniami z konstatacją, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami studium planistycznego, bez dokładnego wskazania przepisów studium czy symbolu terenu elementarnego i wskazania konkretnych przepisów; - art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu przewidzianym w studium i opracowywanym planie miejscowym; - art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy w sposób absolutnie niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz niewyjaśnienie przesłanek, na jakich organ oparł się wydając rozstrzygnięcie; - art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem w okolicy były i są prowadzone postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które nie zostały i nie są zawieszone ze względu na rzekomą sprzeczność z ustaleniami studium planistycznego; - art. 12 § i 2 w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. ze względu na przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten nie narusza prawa. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przystępując do merytorycznej oceny sformułowanych przez skarżących zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie był art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t.), który stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przepis ten dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie przewidując jednocześnie szczególnych warunków, które miałyby przesądzać o dopuszczalności zastosowania tej instytucji. Zawieszenie postępowania w oparciu o przytoczony przepis ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tym zakresie jest objęta uznaniem organu. Redakcja przepisu wskazuje jednakże, że przyczyną zawieszenia postępowania mogą być zamierzenia organu związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie nie następuje przy tym bezterminowo, a organ ma obowiązek podjęcia postępowania w przypadkach opisanych w pkt 1 i 2. W badanej sprawie organ zawiesił postępowanie administracyjne, powołując się na toczącą się procedurę planistyczną, która według posiadanych przez niego informacji miała zakończyć się w drugiej połowie 2019 r. i wskazując, że proponowany przez wnioskodawców sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem pozostawałby w sprzeczności z ustaleniami przyszłego planu. Wskazano, że na obszarze działki inwestycyjnej przewiduje się pięć terenów elementarnych o różnych przeznaczeniach i planowane zamierzenie przynajmniej w części odbiega od przewidywanych dla tych terenów ustaleń. Organ wyczerpująco wyjaśnił, jakimi przesłankami się kierował, i z jakich względów uznał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie uznał za celowe. Powody te, zdaniem sądu, zasługiwały na aprobatę. Z akt postępowania wynika bowiem, że prowadzone dla terenu objętego wnioskiem prace planistyczne w dacie zawieszenia postępowania były zaawansowane, na co wprost wskazuje pismo Biura Planowania Przestrzennego Miasta w S. z dnia 22 stycznia 2018 r. W piśmie tym poza wymienieniem ustaleń dla poszczególnych terenów elementarnych, które obejmować będzie działka inwestycyjna, wskazano również przewidywany termin przekazania projektu planu do Biura Rady Miasta w celu jego uchwalenia – drugie półrocze 2019 r. Organ wyjaśnił także, w czym upatruje niezgodności inwestycji, dla której złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy z planowanym przeznaczeniem terenu działki nr [...] w obrębie [...]. Analiza przewidywanego przeznaczenia terenu objętego wnioskiem w planie miejscowym wskazuje, że jego część, na której skarżący przewidują posadowienie budynku jednorodzinnego, w planie oznaczona będzie symbolem [...] Teren ten przeznaczony jest pod zabudowę usługową z dopuszczeniem mieszkań funkcyjnych. Ma zatem rację organ, że głównym przeznaczeniem tej części działki jest zabudowa usługowa, a zabudowa mieszkaniowa pełnić może jedynie funkcję uzupełniającą. Oznacza to, że przynajmniej w części planowana inwestycja nie będzie zgodna z ustaleniami planu miejscowego i konkluzję organu w tym zakresie należało uznać za prawidłową. W ocenie sądu, organ nie przekroczył zatem w badanej sprawie granic uznania administracyjnego, a zawieszenie postępowania znajduje uzasadnienie w aktach sprawy. Nie mają racji skarżący wywodząc, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organ swoje ustalenia w sprawie przewidywanego zakończenia procedury planistycznej, oparł na dokumencie urzędowym. Nie było przy tym podstaw do tego, aby organ ustalając przeznaczenie terenu opierał się na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro akt ten go nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że studium, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy, jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem organ ustalając warunki zabudowy, nie może opierać się na ustaleniach studium, a jego obowiązkiem jest przeprowadzenie postępowania przy uwzględnieniu wytycznych, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Za wadliwy należało również uznać pogląd skarżących, iż zasadność zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy winna być oceniana według kryterium prawdopodobieństwa przyjęcia planu i stopnia zaawansowania procedury planistycznej. Takich warunków zawieszenia postępowania nie przewiduje bowiem art. 62 u.p.z.p. Skoro ustawodawca pozostawił do uznania organu kwestię zawieszenia postępowania, dopuszczając taką możliwość nawet w sytuacji, gdy nie podjęto jeszcze decyzji o przystąpieniu do uchwalenia planu, to tym bardziej nieuprawnione jest uzależnienie oceny zasadności zawieszenia od stopnia zaawansowania prac planistycznych. Inaczej mówiąc – ustalenie, że prace te prawdopodobnie nie zostaną zakończone w okresie zawieszenia postępowania nie oznacza, że organ nie może zawiesić postępowania. Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku wywody skarżących, z których wynika, że inni inwestorzy otrzymują decyzje o warunkach zabudowy, a ich postępowania nie są zawieszane, pomimo toczących się prac planistycznych. Sąd dokonuje oceny aktu prawnego przez pryzmat stanu faktycznego konkretnej sprawy i jest granicami sprawy związany, co oznacza, że nie może badać prawidłowości innych postępowań i wydanych w ich toku decyzji administracyjnych. Nie ma podstaw do wywodzenia, iż doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., bowiem w postępowaniu nie zapadło rozstrzygnięcie, a zaskarżone postanowienie ma charakter tymczasowy. O odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania, o której mowa we wskazanym przepisie można mówić wówczas, gdy po pierwsze stan faktyczny i prawny spraw jest tożsamy i po drugie, gdy ukształtowała się praktyka rozstrzygania spraw o takim stanie faktycznym i prawnym. W badanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem skarżący nie wykazali, aby stany faktyczne i prawne, w których zapadły pozytywne rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy były tożsame ze stanem ustalonym w niniejszej sprawie. Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 12 k.p.a., bowiem organ podejmował czynności bez zbędnej zwłoki, a zawieszenie postępowania nastąpiło bezpośrednio po uzyskaniu informacji z Biura Planowania przestrzennego Miasta w S.. Z tych względów uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.