II SA/Sz 769/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr BP.500.243.2024.0165.SZ16. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z 10 października 2024 r. nr WITD.DI.0152.XVI0542/16/24 Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nadłożył na R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w wysokości: 40.000 złotych. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie naruszenia następujących punktów załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2002r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1490 z późn. zm., dalej: "u.t.d."): 1. lp. 1.1 - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa, sankcjonowane jest karą 12.000 złotych; 2. lp. 5.5 - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, o czas do 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut, sankcjonowane jest karą w wysokości 200 złotych; 3. lp. 5.6 - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych, skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 200 złotych, 4. lp. 5.7 - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: o czas do 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 150 złotych, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 350 złotych, za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 550 złotych; 5. lp. 5.9 - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, o czas do 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 200 złotych, o czas powyżej 4 godzin sankcjonowane jest karą w wysokości 450 złotych; 6. lp. 5.10 - przekroczenie 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku: o czas do mniej niż 3 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 350 złotych, o czas od 3 godzin do mniej niż 12 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 450 złotych, o czas od 12 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 550 złotych; 7. lp. 5.11- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; 8. lp. 5.12 - przekroczenie dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej; 9. lp. 5.17 - skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin; 10. lp. 5.18 - skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin; 11. lp. 6.3.8 - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy; 12. lp. 6.3.16 - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała, że organ I instancji uznał, iż skarżący wykonuje działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy bez wymaganej licencji, za co nałożył karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Zdaniem skarżącej dokonana przez organ konstatacja jest niewłaściwa, albowiem na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób uznać, aby w w/w zakresie skarżąca takową działalność prowadziła. Organ podczas kontroli w przedsiębiorstwie stwierdził, że w kontrolowanym okresie 1 roku dla 10 kierowców dokonano czterech zleceń przewozów, które nie pochodziły bezpośrednio od skarżącej, a od innych podmiotów. Organ uznał zachowanie skarżącej za pośrednictwo w przewozie rzeczy. O ile, kierując się daleko posuniętą ostrożnością procesową, można uznać, iż mieliśmy do czynienia z pośrednictwem, o tyle do uznania, iż strona podjęła się wykonywania działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa w transporcie drogowym rzeczy brakuje niezbędnych przesłanek przewidzianych w art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców tj. zorganizowanego charakteru i ciągłości. Jak strona wyjaśniała, te cztery stwierdzone przypadki dotyczyły sytuacji, w których skarżąca przyjęła zlecenie transportowe, którego z różnych przyczyn nie była w stanie wykonać, czy to z uwagi na absencję kierowcy, czy awarię pojazdu, lub opóźnienia w realizacji innych zleceń. Skoro przewoźnik przyjął zlecenie, a ostatecznie okazało się, że nie mógł go wykonać, musiał się posiłkować przewoźnikiem zastępczym inaczej mogłyby zostać skierowane przeciwko niemu roszczenia odszkodowawcze lub musiałby zapłacić karę umowną. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 28 sierpnia 2025 r. nr BP.500.243.2024.0165.SZ16 Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 40.000 złotych. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia decyzja jest następstwem kontroli mającej za przedmiot przestrzeganie przez przedsiębiorcę regulacji dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy a także regulacji dotyczących uprawnień do wykonywania przewozów drogowych oraz uprawnień do kierowania pojazdami. Kontrolą objęto okres od dnia 5 sierpnia 2023 r. do dnia 5 sierpnia 2024 r. Organ odwoławczy po przywołaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym mających zastosowanie w sprawie oraz po szczegółowym opisaniu ustaleń dotyczących poszczególnych podlegających karze naruszeń ustawy wskazał, że zgodnie z art. 5b ust. 2 pkt 1) u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 2 u.t.d. organem właściwym w sprawach udzielania, odmowy udzielania, zmiany lub cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie (...) pośrednictwa przy przewozie rzeczy jest starosta właściwy dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje karą 12.000 złotych wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa. Organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa Spółki zgromadzono między innymi zlecenie transportowe nr 1/2023 z dnia 30 listopada 2023 r. dla firmy K. (karta akt sprawy nr 342), zlecenie transportowe nr 2/2023 z dnia 30 listopada 2023 r., dla firmy K. (karta akt sprawy nr 339), zlecenie transportowe nr 3/2023 z dnia 8 grudnia 2023 r. dla firmy K. (karta akt sprawy nr 340), zlecenie transportowe nr 4/2023 z dnia 28 grudnia 2023 r. dla firmy K.-L. R. K. (karty akt sprawy nr 337-338) Na podstawie pism Urzędu Miasta Szczecin oraz Urzędu Miasta B. ustalono, że Spółce nie udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Tym samym stwierdzono, że Spółka w okresie kontroli wykonywała transport drogowy rzeczy w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy bez wymaganej licencji. Mając na uwadze powyższe nałożono karę w wysokości 12.000 zł. Odnosząc się do twierdzeń odwołania wskazał, że fakt wykonywania przewozów przez pośredników pośrednich jak nazywa ich skarżący jest pośrednictwem i wymaga uzyskania stosownej licencji. Organ obszernie wyjaśnił też z jakich przyczyn nie dopatrzył się podstaw odstąpienia od nałożenia kary. Pismem z 12 września 2025 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu: 1) niewłaściwą ocenę materiału dowodowego co skutkowało ustaleniem, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą - wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, bez posiadania wymaganej licencji, 2) Naruszenie art. 5b ust. 2-4 ustawy o transporcie drogowym, polegające na ustaleniu, iż skarżąca miała obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, 3) Naruszenie art. 92a ust. 5 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, polegające na ustaleniu, iż skarżąca jako podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowy podlega karze pieniężnej do 40.000 zł. oraz "nałożenie więcej niż jednej decyzji po jednej kontroli organu". Wskazując na powyższe zawnioskowano o uchylenie skarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powyższego stanowiska pełnomocnik skarżącej wskazał, że niewłaściwa jest konstatacja organu, iż skarżąca wykonuje działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy bez wymaganej licencji. Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Organ podczas kontroli w przedsiębiorstwie stwierdził, że w kontrolowanym okresie 1 roku dokonano czterech zleceń przewozów drogowych w dniach 30 listopada 2023r., 08 grudnia 2023r., 28 grudnia 2023r., które nie pochodziły bezpośrednio od skarżącej, a od innych podmiotów. Organ uznał takie zachowanie skarżącego za działalność gospodarczą w ramach transportu drogowego w zakresie pośrednictwa w przewozie rzeczy. O ile, kierując się daleko posuniętą ostrożnością procesową, można uznać, iż mieliśmy do czynienia z pośrednictwem, o tyle do uznania, iż strona podjęła się wykonywania działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa w transporcie drogowym rzeczy brakuje niezbędnych przesłanek przewidzianych w art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców tj. zorganizowanego charakteru i ciągłości. Ponadto organ I instancji po kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, nałożył dwie kary pieniężne w drodze dwóch decyzji administracyjnych: tj. decyzji będącą przedmiotem niniejszej skargi, oraz decyzji Zachodniopomorskiego Inspektora Transportu Drogowego w Szczecinie nr WITD.DI.0152.A.XV 10542/1/24 z dnia 10 października 2023 r. Zdaniem strony skarżącej, wbrew twierdzeniom organów I i II instancji kontrolujący organ nie był uprawniony do wydania dwóch decyzji o nałożeniu kar pieniężnych. Postępowanie administracyjne w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, w zakresie przewozu drogowego, prowadzone jest, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonym w rozdziale 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, z późn. zm.). Skoro do postępowań administracyjnych mają bezpośrednio zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym, to także te dotyczące maksymalnego limitu kary, zgodnie z którymi suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć: 15.000 zł. Zaś ust. 1 stanowi że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ustawodawca w tym przepadku nie wyłącza kategorii przewozów drogowych towarów niebezpiecznych, dlatego limit 15.000 zł będzie miał zastosowanie do wszystkich naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli u przedsiębiorcy, dlatego próba nałożenia kilku decyzji stanowi obejście prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taki wniosek złożyła skarżąca, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne zaistnienie naruszeń ujętych w załączaniu nr 3 do u.t.d. lp.: 5.5, 5.6, 5.7, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, 5.17, 5.18, 6.3.8, 6.3.16. Sporne jest natomiast to czy w realiach badanej sprawie zasadnym było nałożenie na Spółkę karę za naruszenie opisane w lp. 1.1 tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji innej niż licencja wspólnotowa oraz to czy w następstwie jednej kontroli dopuszczalne było nałożenie na stronę kary na podstawie skarżonej decyzji oraz decyzji Zachodniopomorskiego Inspektora Transportu Drogowego w Szczecinie nr WITD.DI.0152.A.XV 10542/1/24. Jak stanowi art. art. 5b ust. 2 pkt 1) u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W świetle ustaleń poczynionych w protokole kontroli nie ulega wątpliwości, iż w rocznym okresie objętym kontrolą Skarżąca przyjęła 4 zlecenia transportowe dla firmy K. w okresie od 30 listopada 2023 r. do 28 grudnia 2023 r. które następnie powierzyła realizacji przez inne podmioty. W ocenie Sądu, mając na względzie treść powyższych zleceń oraz wyjaśnień spółki, organ miał podstawy do przyjęcia, iż w powyższy sposób spółka wykonywała pośrednictwo przy przewozie rzeczy wymagające uzyskanie licencji. Argumentacja skargi, jakoby powyższe działania nie miały charakteru zorganizowanego i nie miały charakteru ciągłego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Opisane przez organ przypadki pośredniczenia w transporcie nie miały w szczególności charakteru zdarzenia jednorazowego oraz były realizowane przez profesjonalny podmiot w ramach prowadzonej przezeń działalności gospodarczej. Strona skarżąca nie przedstawiła też żadnych przekonujących odwodów na potwierdzenie twierdzeń podnoszonych w skardze, dotyczących nadzwyczajnych okoliczności uniemożliwiających realizację przyjętych zleceń oraz opisywanych zobowiązań ciążących na skarżącej. Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. co miało polegać na nałożeniu na spółkę dwóch kar, to powyższy zarzut nie był zgłaszany w toku postępowania odwoławczego, nie mógł być zatem rozpatrzony w decyzji przez organy administracji. Przywołany wyżej przepis stanowi, iż podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 40.000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym. Skarżąca zmierza w istocie do wykazania, iż z uwagi na wydanie dwóch odrębnych decyzji w następstwie jednej kontroli, doszło do przekroczenia ustawowego limitu kary nakładanej na podstawie podmiot, który dopuścił się naruszeń w transporcie drogowym. Jak wynika z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wskazywana przez skarżącą Spółkę decyzja Zachodniopomorskiego Inspektora Transportu Drogowego w Szczecinie nr WITD.DI.0152.A.XV 10542/1/24 z dnia 10 października 2023 r. została wydana w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Na mocy powyższej decyzji nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 (dziesięć tysięcy) zł, na podstawie art. 107 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 643). Po zaskarżeniu odwołaniem, powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2025 r. znak BP.500.248.0751.SZ16. Natomiast skarga na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 sierpnia 2025 r. Skład orzekający, podziela w pełni stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w przywołanym wyżej wyroku, iż art. 92a ust. 1 u.t.d. ustawy dotyczy kar pieniężnych nakładanych na podmiot wykonujący m.in. przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przy czym wykaz tych naruszeń został określony w załączniku nr 3 do tej ustawy (ust. 7 art. 92a u.t.d.). A zatem ograniczenie sumy kar pieniężnych o których mowa w art. 92a ust. 5 u.t.d. dotyczy naruszeń wyszczególnionych w załączniku nr 3 do tej ustawy. Natomiast "druga" kara pieniężna została nałożona w oparciu o art. 107 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz w zw. z lp. 6.2. i 6.3. pkt 3 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Przy czym, co istotne, ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych od dnia 3 września 2018 r. nie odsyła już do stosowania przy nakładaniu kar pieniężnych o których mowa w art. 107 ust. 1 ograniczeń dla sumy kar pieniężnych nałożonych w wyniku kontroli drogowej lub w przedsiębiorstwie określonych w rozdziale 11 ustawy o transporcie drogowym, ale zawiera własne przepisy w tym zakresie. Ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481) zmianie uległa treść przepisu art. 110 ustawy o transporcie towarów niebezpiecznych. W artykule tym wprowadzono przepisy ograniczające sumy kar pieniężnych za naruszenia określone w załączniku nr 1 do ustawy stwierdzone podczas jednej kontroli w podmiocie (zob. art. 110 ust. 2 ustawy). Sąd uznał, że skoro zaskarżoną decyzją nałożona została kara za naruszenia określone w załączniku do u.t.d., to kwestia nałożenia odrębną decyzją kary pieniężnej na podstawie art. 107 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie ma wpływu na legalność badanej w niniejszym postępowaniu decyzji. Istotne jest bowiem by suma kar nałożonych w związku z zaistnieniem naruszeń prawa przewidzianych w u.t.d. nie przekraczała sumy wskazanej w art. 92a ust. 5 pkt 5 u.t.d. tj. w rozpatrywanym przypadku: 40.000 zł. Organ nakładając karę na naruszenia opisane w u.t.d. nie przekroczył powyższego limitu ustawowego, przy czym na ów limit nie wpływają kary nakładane na przewoźników w związku z innymi naruszeniami prawa, gdyż takiej zasady nie przewidują obowiązujące przepisy. Gdyby ustawodawca zamierzał łączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia zasad opisanych w ustawie o transporcie drogowym oraz w ustawie o transporcie towarów niebezpiecznych ustanowiłby w tym zakresie wyraźne przepisy. Wobec powyższego, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił orzekając jak w sentencji wyroku.