II SA/Sz 772/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. R. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz wnoszącego sprzeciw Z. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne "...w sprawie montażu przewodu kominowego odprowadzającego spaliny z kotła gazowego w budynku istniejącym na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K., wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powiadomiony przez J. R. - właściciela nieruchomości przy [...] w K., o wybudowaniu, bez jego wiedzy i zgody, na dachu jego budynku komina, przez inwestora realizowanego na sąsiedniej nieruchomości obiektu, przeprowadził w dniu [...] grudnia 2020 r. kontrolę wykonanych robót budowlanych. W trakcie kontroli stwierdzono, iż istniejący przewód spalinowy w użytkowanym budynku został przedłużony o ok. 4,0 m i zamocowany za pomocą trzech obejm stalowych do ściany budynku sąsiedniego na działce nr [...] przy [...] w K.. Komin wykonany z wyrobów niepalnych (stal nierdzewna), zawierający pionowy przewód do odprowadzania spalin na zewnątrz budynku, jest usytuowany w odległości ok. 1,0 m od ściany zewnętrznej ww. budynku. Wylot przewodu kominowego znajduje się 0,5 m powyżej górnej krawędzi dachu. Podczas kontroli pełnomocnik J. R. oświadczył, iż inwestor sąsiedniej nieruchomości bez jego wiedzy i zgody, dokonał montażu przedmiotowego przewodu kominowego w trakcie realizacji budynku usługowego na działce nr [...] na początku 2019 r. Do protokołu kontrolnego wniósł uwagi pełnomocnik J. R., podnosząc m.in., że "inwestor budując komin wyszedł poza obręb swojej działki. Konstrukcja ta jest niewątpliwie fizycznie częścią budynku inwestora ale również funkcjonalnie, pełni bowiem funkcję niwelującą skutek powstania tego nowego budynku którym to skutkiem jest przesłonięcie komina spalinowego kotłowni gazowej grawitacyjnej budynku [...] znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie nowo budowanego budynku inwestora. (...) Zwracam uwagę, że w protokole błędnie opisano fotografie komina jako zamontowanego na działce nr [...], komin ten zamontowany jest na powstającym wyższym o 2 kondygnacje budynku, bezpośrednio przylegającym do budynku [...]. (...) Komin ten nie jest własnością J. R. jest częścią budynku inwestora, przez niego wybudowaną, oraz jedynie połączoną bez wiedzy i zgody J. R. z kominem jego grawitacyjnej kotłowni gazowej Na okoliczność montażu komina PINB przesłuchał, w dniu [...] stycznia 2021 r., Z. R. - inwestora, realizowanego na sąsiedniej działce nr [...] budynku usługowego. Ww. oświadczył, że: -w trakcie realizacji budowy budynku usługowego, właściciel bądź dzierżawca nieruchomości sąsiedniej zwrócił się z prośbą, aby wydłużyć przewód spalinowy i wykonać nasady turbo went na przewody wentylacyjne, - przedłużenie kominów zostało zainicjowane przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, który uważał, że mogą powstać zakłócenia w prawidłowości ciągu w przewodzie spalinowym i przewodach wentylacyjnych, -w ramach poprawnych relacji sąsiedzkich wyraził zgodę na zaproponowany przez sąsiada zakres robót, - po wybraniu firmy wykonawczej, sąsiad wpuścił firmę, która wykonała za jego wiedzą i zgodą zlecenie, - roboty zostały wykonane na początku roku 2018 i odebrane przez sąsiada oraz uzgodnione z wykonawcą, bez uwag - sprawą kominów zajmował się GINB w W. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie legalności tego zakresu robót. W oparciu o powyższe ustalenia oraz protokół mistrza kominiarskiego z dnia [...] grudnia 2020 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. - w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na montażu przewodu kominowego odprowadzającego spaliny z kotła gazowego w budynku istniejącym na działce nr [...] przy [...] w K.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy przewód spalinowy stanowiący część instalacji spalinowej został zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami w tym w zakresie oraz zgodnie ze sztuką budowlaną i może być w dalszym ciągu eksploatowany. Organ powiatowy zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane do instalowania na zewnątrz użytkowanego budynku części instalacji odprowadzającej spaliny, których wykonywanie, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3d ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Uznał bowiem, że przedmiotowy komin jest częścią instalacji spalinowej. J. R. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że w dniu [...] listopada 2020 r. odbyły się oględziny, podczas których jego pełnomocnik zgłaszał wnioski dotyczące przesłonięcia kominów oraz wybudowanego nielegalnie, przez inwestora, komina. Ponieważ wnioski te zostały całkowicie zignorowane przez organ, w dniu [...] listopada 2020 r. złożony został wniosek o kontrolę obiektów na działce nr [...] oraz komina, wybudowanego przez inwestora. Ponadto odwołujący się zaakcentował, że sprawa nieprawidłowości przy budowie budynku na działce nr [...], jak podnoszona zmiana posadowienia, powodująca powstanie dużego parcia bocznego, które wpływa negatywnie na obiekty położone na działce nr [...], czy wybudowanie budynku, który przesłania kominy jego obiektu, co również wpływa negatywnie na jego budynek przy [...], to ta sama podstawa prawna, wobec czego powinna być rozpatrzona całościowo. Rozpoznając wniesione odwołanie organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dobudowanie do istniejącego, murowanego przewodu kominowego elementu stalowego, mającego na celu podwyższenie komina, należy traktować jako rozbudowę urządzenia budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Zainstalowany w budynku kocioł gazowy wraz z obsługującym go przewodem kominowym stanowi urządzenie budowlane, zaś obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia instalacji spalinowej. Wykonanie przedmiotowych robót budowlanych (istniejący przewód spalinowy w użytkowanym budynku został przedłużony o ok. 4,0 m i zamocowany za pomocą trzech obejm stalowych do ściany budynku sąsiedniego) nie odpowiada definicji przebudowy czy remontu, a akta sprawy nie zawierają dokumentów, potwierdzających, że przedmiotową rozbudowę urządzenia budowlanego wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania w sprawie montażu przewodu kominowego, bez wyjaśnienia legalności wykonanych robót budowlanych, jest przedwczesne, zaś niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dalej organ wojewódzki, powołując się na ponaglenie z dnia [...] czerwca 2020 r. uznał, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu jego wpływu do organu, tj. [...] czerwca 2020 r., a zatem organ I instancji powinien prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] września 2020 r. Z. R. zaskarżył wyżej opisaną decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organów kosztów postępowania. W sprzeciwie decyzji tej zarzucił: - rażące naruszenie art. 61 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek w czerwcu 2020r., a nie z urzędu w grudniu 2020r., które to naruszenie miało wpływ na ocenę prawa materialnego, - naruszenie art. 3 pkt 9 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2019 r. w związku z § 132 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne nie zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie, - rażące naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 3 litera "d" ewentualnie ust. 3 pkt 3 litera "a" ustawy Prawo budowlane w związku z § 132 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie znalazły zastosowania w niniejszej sprawie, co skutkowało błędną oceną, że należało uchylić decyzję pierwszej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie montażu przewodu kominowego odprowadzającego spaliny z kotła gazowego w budynku istniejącym na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści sięw kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. W argumentacji podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji uznał, że dobudowanie do przewodu kominowego elementu stalowego wymagało pozwolenia na budowę, którego akta nie zawierają. Nadto podniósł, że nie wyjaśniono legalności wykonanych robót budowlanych, a zatem stanu faktycznego, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Oceniając przyczyny wydania przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dokonana przez organ odwoławczy odmienna kwalifikacja prawna wykonalnych robót - jako wymagających pozwolenia na budowę - nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej, gdyż nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania. Wprawdzie organ odwoławczy odwołał się również do art. 7 i 77 k.p.a. zaznaczając, że nie wyjaśniono legalności wykonanych robót budowlanych, jednakże nie wykazał, aby organ I instancji dopuścił się takich uchybień proceduralnych, które mogłyby być uznane za podstawę do uchylenia wydanej przez niego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak już wyżej podniesiono, kasacje decyzji warunkuje jedynie ustalenie, że organ instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia sprawy i to w zakresie przekraczającym kompetencję organu odwoławczego. Tymczasem analiza akt sprawy potwierdza, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie i zebrał stosowny materiał dowodowy dotyczący wykonanych robót, w tym m.in. przeprowadził kontrolę obiektu oraz przesłuchał świadka jak i załączył dokumentację zarówno dotyczącą stanu technicznego przewodu kominowego, jak i rozstrzygnięć zapadłych w sprawie inwestycji zrealizowanej na sąsiedniej działce. W aktach znajdują się także stanowiska i oświadczenia samych zainteresowanych stron. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby organ odwoławczy nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę kwestii legalności wykonanych robót budowlanych. Co więcej organ ten nie podał żadnych konkretnych wskazań co do kierunku wymaganych w jego ocenie ustaleń jak i pominął możliwość zweryfikowania ww. okoliczności w ramach posiadanych przez niego kompetencji. Jeżeli bowiem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jednak nie uczynił, choć przeprowadzenie w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, mieści się w jego uprawnieniach. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że będące powodem uchylenia decyzji organu I instancji kwestie, organ odwoławczy może wyjaśnić we własnym zakresie, co z kolei wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo Sąd stwierdza, że niezrozumiałym jest też nawiązanie w zaskarżonej decyzji do ponaglenia z dnia [...] czerwca 2020 r. wystosowanego przez właściciela budynku przy [...] w K. w innej sprawie, tj. dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce zlokalizowanej przy [...] w K., będącej własnością wnoszącego sprzeciw. Należy bowiem odróżnić ww. postępowanie, od niniejszego, którego to przedmiotem jest montaż przewodu kominowego odprowadzającego spaliny z kotła gazowego przy [...], na działce nr [...], obręb [...] w K.. Postępowanie w tej ostatniej sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym poinformowano strony zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Stąd też jako nieuprawione traktować należy wskazanie przez organ wojewódzki, że dzień wpłynięcia ponaglenia, tj. [...] czerwiec 2020 r. przesądza o dacie wszczęcia postępowania w sprawie przewodu kominowego. Końcowo wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Z tych też względów Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Nie bez znaczenia jest tu także fakt, że w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, stronami są wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, natomiast pozostałe strony, choćby brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nie mogą bronić swoich interesów przed sądem. Z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty traktowane jako strony przez organy, uczestniczą w postępowaniu sądowym, to celowa jest konkluzja, że kontrola decyzji kasacyjnej nie może obejmować ani kwestii merytorycznych, ani procesowych innych niż wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Właśnie ta kontrola przeprowadzona w granicach określonych art. 64e p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że sprzeciw okazał się zasadny, choć z innych powodów aniżeli podniesione przez wnoszącego sprzeciw. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy, zweryfikuje dokumentację akt sprawy robót budowlanych, a następnie jeżeli dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, przeprowadzi postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a. i po dokonaniu stosownych ustaleń wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.