II SA/Sz 774/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. K. i E. i T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących E. i T.M. kwotę [...] złotych i na rzecz skarżącego A.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717), oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i T.M. J. i M.S. L. i K.S. oraz A.K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego [...] wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych na terenie działki nr [...] oraz na wykonanie urządzeń budowlanych na działkach nr [...] przy ul. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzenia wniosku E.J. i K.Ł Prezydent Miasta [...] w decyzji z dniu [...] r. ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Od tej decyzji odwołali się L. i S.K i M.S., E.T.M oraz A.K., uznani przez organ za strony postępowania. Odwołujący zarzucili, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązujący do zawieszenia postępowania w odniesieniu do obszarów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek wynika z uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. Ponadto podnieśli, iż w kwestionowanej decyzji organ orzekający celowo nie przywołał jako podstawy prawnej art. 61 ustawy, przepis ten bowiem odnosi się do nowej zabudowy i eliminuje wydanie decyzji dotyczącej rozbudowy istniejącego już obiektu w oparciu o analizę, o której mowa w tym przepisie. Błędne jest również, w ocenie odwołujących się, ustalenie warunków zabudowy na wnioskowane zamierzenie w oparciu o przepisy dotyczące inwestycji celu publicznego (np. art. 52 ust. 2 , art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003r.) oraz wyliczenie wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do obszaru określonego w nieobowiązującym już planie jako [...]. Zdaniem odwołujących naruszono również art. 77 i 78 kpa, które nakazują wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza zaś zgłaszanych faktów wykorzystywania istniejącego budynku nie na cele wyłącznie mieszkalne, a na działalność usługową [...]. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntu już zabudowanego, tzn. takiego, na którym zostały zrealizowane obiekty budowlane. Nie można bowiem odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wnioskowane zamierzenie nie narusza przepisów szczególnych tzn. ustaw normujących poszczególne dziedziny życia społeczno-gospodarczego , do których zalicza się np. ustawę o ochronie środowiska, o ochronie przyrody. Dotyczy to sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem inwestora. Z akt sprawy wynika, że planowany do rozbudowy budynek mieszkalny usytuowany jest na terenie o funkcji mieszkaniowej zaś planowana jego rozbudowa nie zmieni tej funkcji. Ocena kwestionowanej decyzji wykazała, że decyzja jest prawidłowa. Organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także jego stanu faktycznego i prawnego. Dokonał też stosownego uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do planowanych robót w obrębie pasa drogowego ul. [...], a zatem nie znaleziono podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 cyt. ustawy), a informację o tym organ zamieścił, zgodnie z wymogami ustawowymi. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma przede wszystkim charakter informacyjny oraz kształtujący zagospodarowanie terenu zaś dotychczasowe wykorzystywanie obiektu, który ma być rozbudowany nie należy do materii rozstrzyganej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w tej sprawie organ zwrócił się do właściwych organów, a mianowicie Straży Miejskiej i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Za chybione należy uznać zatem zarzuty dotyczące nie zbadania przez organ pierwszej instancji sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego należało stwierdzić, iż w myśl art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niektóre z przepisów odnoszących się do lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosuje się również odpowiednio w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Nie można również zgodzić się z zarzutem odwołujących, że w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego albowiem katalog spraw, które należy rozstrzygnąć w planie, zawarty jest w art.15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. Z przepisów tych nie można wywieść, iż wprowadziły one obowiązek uwzględniania w miejscowym planie przeznaczenia gruntów pod budownictwo mieszkaniowe czy też pod konkretne zadania inwestycyjne. Nie przesądza także o tym przywołana przez odwołujących się uchwała nr [...] Rady Miejskiej w[...] , a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r., regulującej kwestię obligatoryjności planów odmiennie. W poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie przesądzał o przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazywał obowiązkowego katalogu spraw, które należy rozstrzygnąć w planie ograniczając się do wprowadzenia obowiązku uwzględnienia w planie zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Powołana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu, obejmująca m.in. obszar objęty wnioskiem inwestorów może, ale nie musi, stanowić jedynie podstawę zawieszenia postępowania na zasadzie art. 62 ust. l ustawy, pozostawiono to jednak do uznania organowi orzekającemu o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli A.K. i E.T.M. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 53 i art. 55 w zw. z art.64 oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 61 tej ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżących naruszono również art. 33 Prawa budowlanego w zw. z art. 55 i art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Poza tym naruszono też przepisy proceduralne, a mianowicie art.7, art. 8, art. 77, art. 78 i art. 107 kpa. Skarżący wskazali, że kierowali pisma do odpowiednich organów już po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, iż w budynku mieszkalnym, którego dotyczy rozbudowa, wnioskodawcy prowadzą w rzeczywistości wyłącznie działalność usługową. Główny zarzut dotyczył agencji towarzyskiej, która funkcjonuje pomimo zarządzenia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nakazującego wstrzymanie użytkowania budynku na ten cel. Okoliczność ta została również podniesiona w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Skarżący zwrócili przy tym uwagę na fakt, iż wnioskodawcy nie ograniczają się wyłącznie do prowadzenia agencji [...], ale ich działalność obejmuje również prowadzenia gabinetu [...] W tych okolicznościach zasadny jest zarzut, iż organy administracji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., nakładających na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków zmierzających do wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przede wszystkim organ II instancji mylnie przypisuje zaskarżonej decyzji wyłącznie informacyjny charakter. W świetle art. 33 Prawa budowlanego jak i przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowa decyzja stanowi jedną z głównych podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Co więcej zgodnie art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27.03.2003r. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach wskazana decyzja ma w rzeczywistości charakter zasadniczy. Uzyskanie na jej podstawie pozwolenia na budowę pozwoli wnioskodawcom na ewidentne obejście prawa. Skarżący zakwestionowali również założenie, że zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji, co miałoby przesądzać o jej prawidłowym charakterze. Przede wszystkim, zgodnie z art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o wydanie decyzji powinien zawierać charakterystykę inwestycji, w tym określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Z uwagi na podniesione wyżej zarzuty bezsporne jest, iż wnioskodawcy świadomie i celowo zawarli we wniosku fałszywe dane, powołując się wyłącznie na funkcje mieszkalne. W tych okolicznościach można by mówić o celowym wprowadzeniu w błąd organu. Skoro jednak zarówno organy I jak i II instancji w pełni zdawały sobie sprawę z faktu rzeczywistego przeznaczenia planowanej rozbudowy, to mamy do czynienia z rażącym sankcjonowaniem bezprawia. Poza tym naruszono przepisy rozporządzenia z dnia 26.08.2003r., które określa w § 3 granice obszaru, podlegającego analizie na zasadach określonych w art. 61 ustawy, zastrzegając przy tym, iż odległość, o której mowa w § 3 nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu spornej działki (nie mniejsza jednak niż [...] m). Oznacza to, iż na organie ciąży obowiązek zbadania wszystkich nieruchomości mieszczących się w tych granicach, oceny ich charakteru, funkcji, itp., a nie ograniczanie się wyłącznie do nowej rozbudowy. Tymczasem wskazany obszar obejmuje również działki o numerach [...] których analiza została zupełnie pominięta przez organy. Pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianych nieruchomości, nadal istotne znaczenie mają związane z nim wskaźniki. Organ I instancji powołał się wprawdzie na parametry wskazane w art. 61 ust. l pkt. l ustawy uznając, iż dopuszczają one możliwość rozbudowy budynku. Dokonana ocena odnosiła się jednakże do zabudowy mieszkalnej, gdy w rzeczywistości chodzi o zabudowę na cele publiczne. Ponadto z okoliczności sprawy wynika, że prawa osób trzecich zostały naruszone już od początku procesu inwestycyjnego. Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu II instancji dotyczące dopuszczalności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. Organ uznał bowiem, iż uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r. została podjęta jeszcze przed wejściem w życie wspomnianej ustawy (odmiennie regulującej kwestię obligatoryjności uchwalania miejscowych planów), a zatem nie ma już zastosowania w niniejszej sprawie. Z formalnego punktu widzenia uchwała ta nadal obowiązuje, nie została bowiem uchylona bądź zmieniona. Nie pozostaje ona również w sprzeczności z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa precyzuje bowiem, kiedy sporządzenie takiego planu jest obligatoryjne, w pozostałym zakresie pozostawia natomiast decyzję w gestii władz. Skoro organ gminy podjął decyzję w kwestii przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, to w takim przypadku uchwała ta ma charakter wiążący i w odniesieniu do danego obszaru istnieje w tym zakresie obowiązek sporządzenia takiego planu. W związku z tym, na podstawie art. 62 ust. 2, istnieje również obligatoryjność zawieszenia przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że rozpoznaje ją ponownie merytorycznie. Ma tym samym obowiązek rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Należy to odnieść do wszystkich zarzutów, zarówno tych, których zasadność organ uznał, jak i tych, które uznał za nieuzasadnione. Powinność ta wynika, nie tylko z istoty dwuinstancyjności, lecz także z zasad ogólnych, które mają zastosowanie w toku całego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim z zasady wyrażonej w art. 8 kpa, która nakazuje organom administracji publicznej prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Odwołujący się podnieśli kilka zarzutów w tym naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.03.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono również naruszenie przepisu art. 61 cyt. ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie wskaźników nowej zabudowy zgodnie z normą [...] r. Zdaniem odwołujących z ich wyliczeń wynika, że zabudowa kondygnacji przyziemnej, wskazana na mapce dołączonej do wniosku, będzie wynosić [...] m2. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazano, że dobudowa nie może przekraczać [...] %. Poza tym odwołujący podnieśli zarzut naruszenia ich prawa własności, a także prawa do spokojnego sąsiedztwa, co wynika z art. 32 i 64 Konstytucji RP. Nadto podnieśli zarzuty naruszenia art. 77, 79 i 107 kpc. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntu już zabudowanego i konsekwencji planowanej rozbudowy budynku, który znajduje się na terenie o funkcji mieszkaniowej. Powołał się również na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazał też, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przez inwestorów nie może wpłynąć na dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił także kwestie zastosowania przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy nie zajął jednak stanowiska co zasadności pozostałych zarzutów, o których była mowa na wstępie rozważań, dotyczących zarówno kwestii materialnoprawnych jak i naruszenia procedury administracyjnej. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odpowiedzieć na wszystkie zgłoszone zarzuty, a następnie, po ocenie ich zasadności w odniesieniu do przedmiotu postępowania rozstrzygnąć sprawę. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.