II SA/Sz 774/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] UNP: [...] Prezydent Miasta zatwierdził podział nieruchomości nie posiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] (Nad Odrą [...]), będącej własnością Miasta [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż podział dokonany został na wniosek właściciela nieruchomości oraz: Z. R., L. S., Z. S., H. S., a także osób fizycznych, którym przysługuje roszczenie zgodnie z wyrokami Sądu Rejonowego z dnia [...] (sygn. akt [...]), z dnia [...] (sygn. akt [...]) oraz z dnia [...] (sygn. akt [...]), w tym między innymi Z. L. – reprezentowanych przez pełnomocnika radcę prawnego E. G. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła w imieniu swoich mocodawców radca prawny E. G., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, żeby numeracja nowo powstałych działek odpowiadała numeracji przyjętej w opiniach technicznych biegłego, sporządzonych w toku postępowań sądowych. W uzasadnieniu wywiodła, iż "rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, wprowadzając odmienną niż w wyrokach sądowych numerację działek właścicieli garaży, uniemożliwi wykonanie prawomocnych wyroków sądowych i założenie ksiąg wieczystych dla tych działek z jednoczesnym dokonaniem wpisów co do prawa użytkowania wieczystego...". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 97 ust. 1 w związku z art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego E. G., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei, jak wynika z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle powyżej cytowanych przepisów organ uznał, iż uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji przysługuje stronie postępowania administracyjnego. W myśl art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo, udzielone przez 29 osób radcy prawnemu E. G., do zastępowania tych osób "... przed Sądami i władzami wszystkich instancji, z uprawnieniami do składania oświadczeń, odbioru wszelkiej korespondencji w sprawie wykonania wyroków nakazujących przeniesienie na nas prawa własności garaży i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu zajętego pod garażami położonymi przy ul. [...] w [...]", obejmujące także "... prowadzenie sprawy przed urzędami w celu dokonania podziału działki [...] i ujawnienia tego podziału w zasobie ewidencji gruntów". Kolegium zwróciło jednak uwagę, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów, w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. wydany w sprawie sygn. akt SA/Wa 330/07). Także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1165/04 sąd podniósł, iż: "... w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści, co oznacza, że stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt OSK 252/05: "Stronami postępowania o podział nieruchomości są właściciele, użytkownicy wieczyści oraz osoby, którym przysługują prawa do nieruchomości. Podmiot zaś, który nie wykazał praw do nieruchomości nie może brać udziału w postępowaniu dotyczącym nieruchomości podlegającej podziałowi.". Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż składający odwołanie radca prawny nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu podziałowym dlatego też, nie może skutecznie złożyć odwołania od decyzji organu I instancji, a zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Z. L., reprezentowanego przez radcę prawnego E. G. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 28 Kpa i wniósł o; 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, iż wyrokami Sądu Rejonowego z dnia [...] sygn.akt. [...] i Sądu Okręgowego z [...] sygn.akt. [...] i [...] orzeczono o obowiązku Gminy Miasto złożenia oświadczenia woli dotyczącego przeniesienia na najemców garaży, położonych w [...] przy ul. [...], na działce [...], prawa ich własności oraz oddania w użytkowanie wieczyste działek gruntu na których garaże te są posadowione, wydzielonych przez biegłego sądowego S. K., zgodnie z projektem geodezyjnego podziału gruntu dokonanym w toku postępowania sądowego. W celu wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, wynikających z treści tych wyroków i uzyskania dokumentów niezbędnych dla założenia ksiąg wieczystych, właściciele nieruchomości złożyli w urzędzie wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. W dniu [...] Urząd Miasta wydał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że numeracja działek w niej przyjęta nie odpowiada numeracji określonej w wyrokach sądowych. Decyzja ta zaskarżona została przez właścicieli garaży, albowiem wobec jej niekorespondowania z treścią wyroków uniemożliwi ona zrealizowanie wyroków, a w szczególności założenie ksiąg wieczystych i wpisanie ich jako użytkowników wieczystych i właścicieli garaży. Postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania argumentując, że " składający odwołanie radca prawny nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu podziałowym". Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Oczywistym jest, że radca prawny nie posiada przymiotu strony. Działa on bowiem, na podstawie art. 32 Kpa, jako pełnomocnik strony i nie jest odrębnym uczestnikiem postępowania administracyjnego, ale działa w imieniu i na rzecz mocodawcy będącego stroną postępowania. Uprzedzając jednak ewentualne stanowisko organu, że w istocie chodzi nie o brak przymiotu strony pełnomocnika procesowego, a jego mocodawców, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż krąg stron w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak jest przepisu szczególnego w sposób odmienny zakreślającego pojęcie strony, pozwalającego na uznanie, że w postępowaniu podziałowym stroną może być wyłącznie właściciel nieruchomości. Przytaczając w treści postanowienia orzecznictwo WSA, organ ograniczył się wyłącznie do zapoznania z ich sentencją, nie analizując treści ich uzasadnienia. Prawomocne orzeczenie sądu zobowiązujące do złożenia oznaczonego oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie (art. 64 Kc i art. 1047 Kpc). Pełnomocnik zwrócił uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 21 maja 2002 r. III CZP 29/02 (OSNC 2003 r., nr 6, poz. 76), zgodnie z którym, prawo użytkowania wieczystego nie powstaje z chwilą zawarcia stosownej umowy, ale dopiero wskutek dokonania wpisu tego prawa w księdze wieczystej, który ma charakter konstytutywny. Z momentem zawarcia umowy zbycia użytkowania wieczystego po stronie nabywcy powstaje natomiast sytuacja prawna, którą w orzecznictwie oraz doktrynie określa się jako ekspektatywę. Tym samym osoby, którym taka ekspektatywa przysługuje, uprawnione są do żądania podejmowania przez osoby i urzędy czynności niezbędnych dla zrealizowania swego prawa. Bezspornym zatem jest, że osoby, którym w wyroku sądowym zastępującym oświadczenie woli, ustawiono prawo użytkowania wieczystego gruntów, ze względu na swój interes prawny uprawnione są do żądania czynności organu umożliwiających im zrealizowanie swojego prawa, a tym samym w świetle art. 28 uznać należy je za stronę prowadzonego postępowania podziałowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium zauważyło, że pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania jest zbadanie, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Kontrola dopuszczalności odwołania (ustalenie czy złożył je podmiot będący stroną) nie łączy się z badaniem zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu. Zgodnie z treścią art. 28 i art. 127 § 1 Kpa uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stronie, czyli każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. O tym czy w danej sprawie jednostka ma interes lub obowiązek prawny, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, zaś w tej konkretnej sprawie, która dotyczy podziału nieruchomości, przepisy art. 92-100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Jak wynika z brzmienia art. 97 przywołanej ustawy, co do zasady interes prawny został przyznany występującemu z wnioskiem o podział, którym może być także współwłaściciel lub współużytkownik wieczysty nieruchomości, jaka ma ulec podziałowi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi mającej ulec podziałowi nieruchomości. Przysługuje im jedynie roszczenie do właściciela Gminy Miasto dotyczące przeniesienia własności budowli oraz ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości. Jak skarżąca zasadnie zauważa, dopiero wpis prawa do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny dla powstania takiego prawa. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż podstawą stwierdzenia niedopuszalności odwołania w niniejszej sprawie było ustalenie braku przymiotu strony u mocodawców pełnomocnika nie zaś stwierdzenie braku takiego przymiotu "bezpośrednio" u radcy prawnego - jak to wskazano w skardze. Odnosząc się do innego zarzutu skargi dotyczącego braku konsekwencji organu I instancji w zakresie uznawania pełnomocnika skarżących za stronę postępowania organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo składającej skargę zatytułowane jako "wniosek o dokonanie podziału działki". Dokument powyższy nie zawiera jednak elementów, o których mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Składająca pismo nie przedstawiła też propozycji podziału, co w istocie rzeczy nie pozwalało na uznanie przedmiotowego dokumentu za wniosek, na podstawie którego mogłoby się toczyć postępowanie i mógłby zostać zatwierdzony projekt podziału. W tym zakresie użycie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisu, iż następuje on między innymi na wniosek pełnomocnika osób posiadających roszczenie do nieruchomości należy traktować jako odnotowanie wpływu opisanego powyższego dokumentu w toku postępowania. Informacja taka ma jedynie o tyle znaczenie, iż podział następował w celu umożliwienia realizacji roszczeń. Taka interpretacja jest tym bardziej uzasadniona, iż żadne inne czynności organu nie wskazują, aby skarżący byli traktowani jako strony postępowania podziałowego, w tym by ponosili jakiekolwiek koszty związane z podziałem. W tym zakresie warto także zauważyć, że kwestionowana decyzja była kierowana do skarżących jedynie "do wiadomości" co dodatkowo przekonuje o prawidłowości powyższego stanowiska. W odniesieniu do pozostałych podniesionych zarzutów, zdaniem Kolegium nadanie innej numeracji niż z wynikająca z wyroku sądu powszechnego nie stanowi o niemożliwości realizacji przysługujących na jego podstawie roszczeń, albowiem zakres uprawnień potwierdzonych w jego treści jest niezależny od geodezyjnej numeracji działek, która ma w tym przypadku jedynie charakter pomocniczy - pozwalający zidentyfikować przedmiot orzeczenia. Nadanie numeracji działek nie może przy tym godzić w ogólne zasady ich nadawania i okoliczności sprawy tylko z powodu literalnego wykonywania wyroku sądowego, który z kolei opiera się w tym zakresie na opinii technicznej i projekcie podziału, w których zastrzeżono ich roboczy i nieostateczny charakter. Skoro podział następował jednak w celu wykonania wyroku, w opinii Kolegium, w zaistniałej sytuacji najbardziej prawidłowym rozwiązaniem problemu byłoby nadanie numeracji zgodne z zasadami i wskazanie w sentencji decyzji lub też jej uzasadnieniu numeracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga Z. L. zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego zarysowały się dwa odmienne stanowiska co do rozstrzygnięcia o braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie. Pierwsze z nich przyjmuje, że odwołanie służy wyłącznie stronie w rozumieniu art. 28 Kpa. Wniesienie odwołania przez podmiot, który nie dysponuje interesem prawnym, powoduje konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w formie postanowienia na podstawie art. 134 Kpa. Drugi zaś pogląd zakłada, że o braku interesu prawnego organ odwoławczy może rozstrzygać jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w formie decyzji administracyjnej. Istniejące w tym względzie wątpliwości wyjaśnił NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W jego ocenie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu sąd wskazał na wypowiedzi judykatury, konsekwentnie akceptujące tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Przymiot strony uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (por. wyr. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 Kpa. Rozstrzygnięcie kwestii czy wnoszący odwołanie ma interes prawny na podstawie art. 134 Kpa oznacza akceptację dla rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Skład orzekający prezentuje stanowisko, iż ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z zebranych dowodów, w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego – w tym przypadku przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 z późn.zm.), a uznanie braku takiego interesu odwołującego się winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło postanowieniem niedopuszczalność odwołania, bowiem "składający odwołanie radca prawny nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu podziałowym dlatego też, nie może skutecznie złożyć odwołania od decyzji organu I instancji". Uzasadniając takie stanowisko Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, iż stroną postępowania podziałowego jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi, nie odniosło jednak stanowiska sądów do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium, ustosunkowując się do podniesionych zarzutów, starało się wyjaśnić przesłanki uznania braku interesu prawnego strony odwołującej się (a nie jej pełnomocnika). Odpowiedź na skargę nie może jednak zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania - art.134, art. 138 § 1 pkt 3 i art.107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dokonać oceny interesu prawnego strony odwołującej się, a swoje stanowisko uzasadnić w sposób zgodny z art.107 § 3 Kpa, mając na uwadze także zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 w/w ustawy.