II SA/Sz 774/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii o projekcie podziału nieruchomości oddala skargę. Burmistrz postanowieniem z dnia [...], pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr [...] w obrębie geodezyjnym, na działki [...]. W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia przez E. i W. R., współwłaścicieli działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaopiniował pozytywnie proponowany podział działki nr [...] w obrębie geodezyjnym, z której wydzielone zostają nieruchomości nr [...], jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż podział nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obszarze o oznaczeniach [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie, miasta przyjętym uchwałą nr LII/306/2005 Rady Miejskiej z dnia 29 września 2005 r. obejmuje wydzielenie działki [...], która pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu i władaniu oraz działki nr [...], która zostaje wydzielona w obszarze z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej nr [...] dz. nr [...]. Organ podał, iż zawiadomieniem z dnia poinformował właścicieli, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę i będzie wykupiona przez gminę, a cena za grunt zostanie ustalona w drodze negocjacji. Burmistrz wskazał, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego dla terenu działki nr [...] podlegającej podziałowi są następujące: - [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. - [...] - teren drogi gminnej o klasie drogi dojazdowej. Plan ten w § 3 ust. 2 ustala: 1) dopuszcza się scalanie i podział działek, uwzględniając parametry zawarte w ustaleniach szczegółowych, 2) obowiązuje zakaz podziału terenów ciągów komunikacyjnych w liniach rozgraniczających. Ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego jako: - [...] - zasady scalenia i podział nieruchomości: na działki o minimalnej powierzchni [...], na działki o maksymalnej powierzchni [...], z zachowaniem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, kąt nachylenia granic nowo wydzielanych działek w stosunku do osi bezpośrednio przylegającego pasa drogowego zawarty w przedziale [...] - [...] - szerokość w liniach rozgraniczających drogi – [...]; W związku z wydzieleniem działki nr [...] w obszarze [...] stwierdzono zgodność proponowanego podziału z zapisami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym z ustaleniami ogólnymi zawartymi w § 3 ust. 2 oraz ustaleniami szczegółowymi § 9 ust. 15 pkt. 3, a w konsekwencji zgodność z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. i W.R. podnieśli, że podział nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w jego następstwie powstaną działki mniejsze niż [...] oraz niespełniony zostanie określony uchwałą, wymóg nachylenia granic do osi bezpośrednio przylegającego pasa drogowego. Ponadto, istniejąca działka przeznaczona pod drogę gminną o klasie drogi dojazdowej w chwili obecnej posiada już parametry zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z załącznika do zaskarżonego postanowienia, co sprawia, iż nie jest konieczny podział działki [...] i włączanie jej części do drogi gminnej. Strony podniosły, iż na działce gruntu nr [...] w obrębie geodezyjnym wybudowali ogrodzenie, czego proponowany podział nie uwzględnia. Przez podział naruszone zostały odległości dotyczące usytuowania budynku od ogrodzenia zawarte w prawomocnym pozwoleniu na budowę. Budowa ogrodzenia na przedmiotowej działce, od strony istniejącej drogi publicznej wymagała, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłoszenia do organu nadzoru architektonicznego, czego strona dopełniła. Organ pomimo posiadania wiedzy z urzędu, co do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jego uwarunkowań nie zgłosił sprzeciwu, wobec czego naraził stronę na szkodę w postaci konieczności rozbiórki ogrodzenia w przyszłości, wzniesionego z wysokiej jakości materiałów budowlanych. Ponadto pozytywnie zaopiniowano dokonanie zjazdu z posesji. Wydanie opinii pozytywnej co do dokonanego podziału działki gruntu nr [...] powoduje, że wygląd linii granicy narusza nie tylko estetykę, ale skutkuje również tym, iż nie będzie możliwe wykonanie ogrodzenia w taki sposób, żeby odpowiadało to sztuce budowlanej i dobrze pojętemu ładowi przestrzennemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz Uchwały Nr LII/306/2005 Rady Miejskiej z dnia 29 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie , miasta , po rozpatrzeniu zażalenia E. i W.R., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wyjaśniło, iż celem zainicjowanego przez organ podziału jest wydzielenie tzw. "trójkąta widoczności" z nieruchomości na skrzyżowaniu dróg oraz z nieruchomości stanowiących własność strony. Jak wynika z załącznika graficznego do planu miejscowego, powstanie powyższego "trójkąta" zostało przewidziane w planie miejscowym. Rozwiązania takie przewidują zapisy § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powyższe regulacje zakładają istnienie na skrzyżowaniach dróg publicznych, narożnych ścięć linii rozgraniczających nie mniejszych niż 5 m x 5 m lub 10 m x 10 m, w zależności od klasy dróg. Na skrzyżowaniu ulic, którym ów planowany trójkąt ma służyć, zasady te zostały w części wprowadzone w życie, przy czym w miejscu mającej być włączonej do pasa drogowego działki będącej własnością stron, znajduje się aktualnie ogrodzenie wykonane z cegły klinkierowej i stali oraz nasadzenia roślin ozdobnych. Organ odwoławczy przyznał rację odwołującym się, że w wyniku zatwierdzenia podziału, powstaną działki o powierzchni mniejszej niż [...], jednakże nie sposób nie dostrzec, iż zaproponowany podziałał realizuje inne, wprost określone w planie miejscowym dla danej nieruchomości, zapisy w zakresie przebiegu dróg publicznych. Ogólniejsze co do zasady zapisy planu, dotyczące minimalnej powierzchni wydzielanej działki jak i nachylenia granic działek do osi pasa drogowego, nie mogą mieć pierwszeństwa w zastosowaniu przed szczegółowymi ustaleniami planu określonymi dla konkretnych obszarów. Przeszkody w stwierdzeniu zgodności propozycji podziału z planem miejscowym nie mogą stanowić także inne okoliczności podnoszone przez stronę w postaci wykonania ogrodzenia czy podstaw wykonania zjazdu na posesję. Nie dotyczą one bowiem zgodności z planem miejscowym i pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Ewentualne roszczenia o charakterze odszkodowawczym mogą być zgłoszone w odpowiednim trybie w razie zaistnienia wywodzonej przez strony szkody. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W skardze zarzucił, iż nie został poinformowany przez organ o zlokalizowaniu na jego gruncie inwestycji celu publicznego, co narusza art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że Kolegium mimo iż zauważyło brak spójności między postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego a projektem podziału działki, nie uchyliło wadliwego postanowienia organu I instancji. Zarzucił organowi niezastosowanie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 30 i art. 31 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom strony nie dopatrzyło się "niespójności" pomiędzy zapisami planu miejscowego a projektem podziału. Organ wskazał, iż ogólniejsze zapisy planu dotyczące minimalnej powierzchni wydzielanej działki jak i nachylenia granic działek do osi pasa drogowego, nie mogą mieć pierwszeństwa w zastosowaniu przed szczegółowymi ustaleniami planu, określonymi dla konkretnych obszarów. Kolegium podkreśliło, że projektowany podział służy określeniu przebiegu granic zgodnego z liniami rozgraniczającymi planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według wskazanego wyżej kryterium, sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu wykazała, iż nie narusza ono prawa w stopniu określonym w przepisach art. 145 § 1 P.p.s.a., a więc takim, który uzasadnia jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Materialnoprawną podstawą kontrolowanego postanowienia jest przepis art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Zgodnie z ust.1 tego przepisu, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Natomiast w myśl art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinia ta ma formę postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). Relacja między procedurą podziału nieruchomości, a zagospodarowaniem przestrzeni ujętym w planie miejscowym wyraża się w tym, że decyzje w przedmiocie podziału nieruchomości stanowią następczą konkretyzację ustaleń planu. Ewidencyjny podział nieruchomości, co podkreśla wielokrotnie orzecznictwo i doktryna prawa, pełni służebną rolę wobec ustaleń planu miejscowego. Oznacza to, iż konfigurację wydzielanych w ramach podziału działek należy dostosować do założeń inwestycyjnych przewidzianych w planie, nie zaś odwrotnie. Takie działania niweczyłyby bowiem sens istnienia planów miejscowych jako instrumentu prawnego kształtowania zagospodarowania przestrzeni w dłuższym okresie czasu. Już na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy ustala zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, poprzez określanie przeznaczenia terenu i parametrów kształtujących podział nieruchomości. Wspomnieć można, że procedura uchwalania planu miejscowego zapewnia szeroką możliwość nie tylko udziału, ale i wpływu społeczeństwa na ostateczne jego postanowienia, a wnioski w zakresie własnego interesu prawnego zgłasza się podczas jego uchwalania. W przypadku pomięcia przez zainteresowanych tego etapu istnieje możliwość zakwestionowania we właściwym trybie obowiązującego już planu miejscowego. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie projektowane do podziału przez organ nieruchomości, znajdują się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr LII/306/2005 Rady Miejskiej z dnia 29 września 2005r., zasadne było zastosowanie trybu określonego w art. 93 ust. 4 zdanie pierwsze powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zaskarżonym postanowieniu organ pozytywnie zaopiniował projektowany podział wykazując, iż jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego na terenie miasta rejon miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady konkluzja organu jest słuszna, choć uzasadnienie tego wniosku, wyrażone w interpretacji zapisów planu, częściowo jest błędne. Zarówno skarżący jak i Kolegium nieprawidłowo bowiem odczytali zapisy planu zawarte § 9 ust. 12 pkt 4 określające zasady scalania i podziału nieruchomości. Instytucję scalania i podziału nieruchomości regulują przepisy art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest to całkowicie odrębna procedura od ewidencyjnego podziału nieruchomości uregulowanego w art. 93 tej ustawy, będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Ustawodawca wyraźnie rozdzielił te dwa postępowania umieszczając je w osobnych rozdziałach Działu III "Wykonywanie, Ograniczanie lub Pozbawianie Praw do Nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnić trzeba, że postępowanie scaleniowo-podziałowe, o którym mowa w art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na zbiorczym podziale wielu scalonych nieruchomości na określonym obszarze i dokonywane jest w sytuacji, gdy zainteresowanych podziałem jest wielu właścicieli lub użytkowników wieczystych. Nadto, w procedurze tej nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i organ nie wydaje opinii w przedmiocie scalania i podziału. Z mocy prawa więc, zapisy planu określone w § 9 ust.12 pkt 4 nie mają zastosowania do działki skarżącego, a tym samym polemika organu i skarżących co do wielkości wydzielanych działek i kąta nachylenia granic działek jest w sprawie bez znaczenia. Opisane uchybienie organu nie ma jednak wpływu na wynik sprawy wobec jednoznacznych postanowień uchwały Nr LII/306/2005 Rady Miejskiej z dnia 29 września 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie, miasta . Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że z planu nie wynikają ograniczenia dla terenu [...] co do maksymalnej i minimalnej powierzchni działek po podziale dokonywanym na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać należy, że ustalenia zawarte w § 2 pkt 6 lit c oraz § 9 ust. 15 przedmiotowego planu, a odzwierciedlone na mapie stanowiącej załącznik Nr 1 do omawianej uchwały, wyraźnie przesądzają, że narożna część działki skarżącego wydzielona jako nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem z funkcją terenu drogi dojazdowe. Oznacza to, że część działki skarżącego nr [...] już na etapie uchwalania planu, przeznaczona była pod drogę gminną o klasie drogi dojazdowej na skrzyżowaniu. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, a zatem zastosowanie miał również art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać z urzędu jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Jednakże w odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów art. 53 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnić należy, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Powołane przepisy są wiążące, ale dla organu wydającego decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, która w przedmiotowej sprawie nie była wydawana, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, decyzję taką wydaje się w przypadku braku dla danego terenu planu miejscowego. Kwestia przeznaczenia działki skarżącego, konsekwencją którego jest podział i wydzielenie z jego nieruchomości tzw. trójkąta widoczności na skrzyżowaniu dróg została ustalona w uchwale Nr LII/306/2005 Rady Miejskiej z dnia 29 września 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie, miasta . Nie ma więc potrzeby aby lokalizację przedmiotowej drogi ustalać w drodze decyzji inwestycji celu publicznego. Niezgadzanie się skarżącego na projektowany podział, jest w istocie kwestionowaniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi organ wydający w niniejszej sprawie postanowienie, jest związany. Skutkuje to tym, iż podnoszenie przez skarżącego, na etapie wydawania opinii o podziale nieruchomości, zarzutu naruszenia art. 31 Konstytucji RP odnoszącego się do praw i wolności obywatelskich oraz podstaw ich ograniczania, jest chybione. Sąd nie znajduje również uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji RP, albowiem nie sposób dopatrzyć się w zaskarżonym postanowieniu treści naruszających godność osobistą skarżącego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.