II SA/Sz 776/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. K, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę . Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2025 r., nr GNP-II.6831.11.2025, Wójt Gminy K. (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz., 1145 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663), po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] o pow. 1,4295 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] na dziesięć działek z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogę wewnętrzną, uznając, że jest on niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Wójt odwołał się do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XLIV/239/10 Rady Gminy K. z dnia 30 marca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr [...], poz. 907, dalej: "m.p.z.p.", "plan") i wyjaśnił, że z § 17 ust. 3 tego planu wprost wynika, że zachowuje się istniejące wydzielenie nieruchomości. Nie wskazano przy tym innych szczegółowych zapisów dotyczących minimalnej powierzchni dla nowo wydzielanej działki, czy też minimalnej szerokości granicy frontowej działki i długości wydzielanej działki budowlanej. Takie zapisy planu wyraźnie wskazują na konieczność zachowania istniejących parametrów terenu i kształtu działki. W ocenie organu I instancji zamierzenie wnioskodawcy stanowiłoby obejście zapisów planu miejscowego w celu wydzielenia dziesięciu nowych działek budowlanych z działki nr [...], co jest niezgodne z zapisami dla jednostki funkcjonalnej A3 MN. Odnosząc się do opinii przedstawionych przez wnioskodawcę Wójt wyjaśnił, że celem scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n. jest uzyskanie działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym. Taki sam cel przyświeca podziałowi, który jest podejmowany na podstawie art. 92-99 u.g.n. Jeżeli podziałowi ma podlegać nieruchomość, dla której obowiązuje plan miejscowy, to podział musi być, co do zasady, zgodny z ustaleniami tego planu, przy czym ta zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.). Co do zasady podział nieruchomości przeprowadzany w tym trybie też służy temu, aby nieruchomości można było wykorzystać na cel określony w planie miejscowym i aby w tym celu uzyskać odpowiednie (wielkością, kształtem) działki gruntu. Nie ma więc, jeżeli chodzi o zasadnicze funkcje, istotnej różnicy pomiędzy scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 u.g.n., a podziałem, który jest uregulowany w art. 92-99 tej ustawy. Po rozpatrzeniu zażalenia A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2025 r., nr SKO.4162.933.2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1-5 u.g.n., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Przytaczając treść przepisów art. 93 u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że co do zasady podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś opinię w tej kwestii wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kolegium odwołując się do ustaleń m.p.z.p. wskazało, że z § 3 ust. 6 wynika, że obszar objęty planem podzielono na 6 jednostek strukturalno-przestrzennych oznaczonych symbolami A,B,C,D,E,F w których znajdują się poszczególne tereny funkcjonalne i dla których dokonano ustaleń uwarunkowania inwestycyjnego. W ramach tych jednostek wyznaczono dodatkowo tereny rolnicze nie planowane do zabudowy, oznaczone symbolem "R". Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p., tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową to miedzy innymi MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stosownie do treści § 6 ust. 29 planu ilekroć w uchwale użyte jest określenie "zachowuje się istniejące podziały (wydzielenia) - należy przez to rozumieć zachowanie istniejących wydzieleń działek pod cele inwestycyjne, z dopuszczeniem regulacji granic działek w celu powiększenia terenu, pod warunkiem zachowania minimalnej powierzchni działki dla danej funkcji i bez wprowadzenia nowej zabudowy na wydzielonej powierzchni. Połączeniu i powtórnemu podziałowi powinny podlegać przede wszystkim działki wąskie i o utrudnionym dostępie komunikacyjnym, w obrębie których nie jest możliwe poprawne zagospodarowanie terenów lub nie jest możliwa realizacja dróg (§ 11 ust. 1 m.p.z.p.). Minimalna powierzchnia działki nowo wydzielonej powinna wynosić (o ile nie stanowią inaczej ustalenia szczegółowe i nie wynika to z uwarunkowań terenowych) - dla działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą - 0,10 ha (§ 11 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.). Zakazuje się podziałów działek, w wyniku których nowe działki nie będą miały parametrów określonych powyżej i w tekście uchwały dla poszczególnych przeznaczeń terenu o ile nie wynika to z przepisów odrębnych, uwarunkowań technicznych, terenowych, istniejącego kształtu działki nie pozwalającego na podział zgodnie z powyższymi uwarunkowaniami i ustaleniami szczegółowymi (§ 11 ust. 4 m.p.z.p.). Teren funkcjonalny oznaczony symbolem A3 MN, zgodnie z § 17 ust. 3 m.p.z.p. określono jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt 1) z zachowaniem istniejącego wydzielenia (pkt 7). Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca, jako właściciel działki nr [...] złożył wniosek o jej podział na 11 działek - 10 pod realizację dziesięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz 1 mającej pełnić funkcję komunikacyjną. Działka nr [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jednak nie może podlegać podziałowi zgodnie z wnioskiem jej właściciela. Zaproponowany projekt podziału tej działki narusza ustalenia § 17 ust. 3 pkt 7 w zw. z § 6 ust. 29 oraz § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 m.p.z.p. Z tego względu organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta i utrzymał w mocy postanowienie negatywnie opiniujące przedłożony projekt podziału. Kolegium wskazało, że podział działki ma w efekcie doprowadzić do powstania nowej zabudowy na nowo wydzielonych działkach, co wprost wynika z przedłożonej organowi opinii architekta M. R.. Kolegium wskazało również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie danej gminy, jest wiążący dla organu wykonawczego gminy i nie może być zmieniony w drodze postanowienia wójta. W ocenie Kolegium zarzuty zażalenia okazały się niezasadne, organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do wydania opinii, a jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Wójt nie ma luzu decyzyjnego w tej sprawie, stwierdzenie że proponowany podział nieruchomości narusza ustalenia planu miejscowego obliguje go do negatywnego zaopiniowania projektu podziału. Okoliczność, że osoby które sporządziły opinie na potrzeby wnioskodawcy uznały, że proponowany podział nie narusza ustaleń planu miejscowego, nie ma znaczenia dla prawidłowości wydanej opinii. Dla organu wykonawczego gminy wiążące są ustalenia planu miejscowego, który nie został zakwestionowany. Plan nie dopuszcza możliwości podziału przedmiotowej działki zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. postanowienie A. K., zastępowany przez adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także postanowienia organu I instancji oraz o zobowiązanie do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...], zgodnie z wnioskiem z dnia 19 marca 2025 r. Zdaniem skarżącego postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem: 1. przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1, 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, braku jego wszechstronnej oceny, odstąpieniu od szczegółowej analizy przedłożonych przez skarżącego opinii biegłych dotyczących możliwości podziału nieruchomości skarżącego zgodnie z wnioskiem w sytuacji, gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał nie dawał podstaw do negatywnego zaopiniowania projektu podziału. Organ odwoławczy zamiast dokonać ponownej powtórnej oceny materiału dowodowego powielił stanowisko organu I instancji co do niezgodnego z planem miejscowym zaproponowanego podziału działki. Tymczasem przepisy planu odnoszą się do warunków scalania i podziału nieruchomości a nie do warunków podziału nieruchomości. Kolegium pominęło podnoszoną w zażaleniu okoliczność, że jedyną wytyczną dotyczącą możliwości podziału terenu oznaczonego symbolem A3 MN a zarazem działki nr [...] w Z. , zgodnie z planem, jest przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ustalenia dotyczące zagospodarowania tego terenu (wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania terenu) które w niniejszej sprawie zostały spełnione, zgodnie z przedłożonymi przez wnioskodawcę dokumentami. W opinii strony skarżącej organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń w sprawie, powielił argumentację organu I instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro Kolegium kwestionuje zaproponowany przez skarżącego podział nieruchomości powinno było przeprowadzić dowód z opinii biegłego do spraw urbanistycznych na okoliczności wymagające wiadomości specjalnych celem ustalenia czy zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] będzie zgodne z postanowieniami m.p.z.p. oraz czy planowane zabudowanie przedmiotowej działki dziesięcioma wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (dwulokalowymi) stanowi podstawę do podziału tej działki; 2. prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i wydanie negatywnej opinii dotyczącej wstępnego projektu podziału nieruchomości, w sytuacji, gdy podział jest zgodny z zapisami planu i nie wpłynie negatywnie na realizację określonego w planie przeznaczenia działki; 3. prawa miejscowego tj. § 17 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 29 oraz § 11 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię a tym samym uznanie, że na terenie A3 MN niedopuszczalny jest podział nieruchomości w wyniku którego mogłyby powstać nowe działki, w sytuacji gdy zawarte w ww. przepisach normy prawne znajdują zastosowanie jedynie w procedurze scalania i podziału nieruchomości, nie zaś procedury podziału nieruchomości, 4. art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zignorowanie, że przepisy niższej rangi, tj. przepisy aktu prawa miejscowego są niezgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznanie mimo to, iż postanowienie organu I instancji wydane na ich podstawie odpowiada prawu. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Wójta negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr [...], obręb [...] Wskazać zatem należy, że w przypadku gdy nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n., które nie mają miejsca w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organów, że wnioskowany przez skarżącego podział jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. Skarżący chciałby dokonać podziału działki nr [...] na jedenaście działek o powierzchni powyżej 0,10 ha, z których dziesięć działek miałoby być przeznaczonych na realizację dziesięciu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz jedna działka z przeznaczeniem na funkcję komunikacyjną. Teren działki nr [...] położony jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem A3 MN z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 17 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.). Odnośnie zasad zagospodarowania terenu przewidziano zabudowę wolnostojącą oraz zachowanie istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 17 ust. 3 pkt 2 lit. a i b m.p.z.p.). Według ustaleń ogólnych planu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej ustalono, że minimalna powierzchnia działki nowo wydzielanej powinna wynosić 0,10 ha, zaś minimalna szerokość granicy frontowej działki i długość wydzielanej działki budowlanej – 25 m i 40 m, przy czym zarówno w odniesieniu do minimalnej powierzchni działki jak i szerokości granicy frontowej i długości działki zastrzeżono, że ustalenia te obowiązują o ile inaczej nie stanowią ustalenia szczegółowe i nie wynika to z uwarunkowań terenowych (§ 11 ust. 2 i ust. 3 m.p.z.p.). Z kolei w § 11 ust. 4 m.p.z.p. ustalono zakaz podziałów działek, w wyniku których nowe działki nie będą miały parametrów określonych powyżej i w tekście uchwały dla poszczególnych przeznaczeń terenu o ile nie wynika to z przepisów odrębnych, uwarunkowań technicznych, terenowych, istniejącego kształtu działki nie pozwalającego na podział zgodnie z powyższymi uwarunkowaniami i ustaleniami. W ustaleniach szczegółowych dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem A3 MN, na którym położona jest działka nr [...], w § 17 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. postanowiono zachować istniejące wydzielenie. Z § 6 pkt 29 m.p.z.p. wynika, że ilekroć w planie użyte jest określenie "zachowuje się istniejące podziały (wydzielenia)" należy przez to rozumieć zachowanie istniejących wydzieleń działek pod cele inwestycyjne, z dopuszczeniem regulacji granic działek w celu powiększenia terenu pod warunkiem zachowania minimalnej powierzchni działki dla danej funkcji i bez wprowadzenia nowej zabudowy na wydzielanej powierzchni. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia m.p.z.p., w ocenie Sądu, nie powinno ulegać wątpliwości, że wnioskowany podział nieruchomości jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Na terenie elementarnym A3 MN niedopuszczalny jest podział nieruchomości (z wyjątkiem regulacji granic działek w celu powiększenia terenu – co nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie). Zdaniem Sądu, wbrew wywodom skargi, przepis § 17 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. – biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy m.p.z.p. – nie odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których podział nieruchomości dokonywany jest w wyniku uprzedniego scalenia nieruchomości. Okoliczność, że organy dokonały odmiennej interpretacji przepisów m.p.z.p. i oceny wnioskowanego podziału działki nr [...] niż zawarte w przedłożonych przez skarżącego opiniach nie powoduje, że zobowiązane były zasięgać opinii urbanisty w tej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości organ ocenia jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Nie ocenia zgodności z prawem rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Ponadto, to że Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Fakt, że skarżący nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem nie oznacza, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Z tych względów podniesione w skardze zarzuty należało uznać za nieuzasadnione. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.