II SA/Sz 777/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Spółki P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę [...] /dwieście/ złotych na rzecz skarżącego Spółki P. z siedzibą w [...] tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. W dniu [...] r. Spółka P. w [...] złożyła w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o zezwolenie na czasowe zajęcie pasa drogowego –narożnik [...] i [...] w okresie od [...] r. do [...] r. w postaci chodnika o pow. [...] i zieleńca o pow. [...]. We wniosku wskazano, że kierownikiem robót odpowiedzialnym za zabezpieczenie i oznakowanie miejsca robót jest B. G. z [...]. W dniu [...] r. Zarząd Miasta [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego/ Dz. U. z 2000r ., Nr 98, poz. 1071 z póź. zm. /, art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz. U. Nr 14, poz. 6 z póź. zm./ oraz § 8, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych / Dz. U. Nr 6, poz. 33 z póź. zm. / zezwolił spółce P. na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] w terminie od [...] r. do [...] r. obejmującego chodnik o pow. [...] i zieleniec o pow.[...]. Decyzję tę skierowano do spółki P., lecz została ona odebrana przez przedstawiciela [...] -wykonawcę robót. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z poź. zm./, art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia [...] r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 / po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego [...] w [...] w terminie od [...] r. do [...] r. i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] r. ,nr [...] Zarząd Miasta [...], zezwolił spółce P. na zajęcie pasa drogowego [...] w [...], w terminie od [...] r. do [...] r. w postaci powierzchni [...] chodnika oraz [...] zieleńca, ustalił opłatę za zajęcie pasa drogi w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] r. spółka P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, zarzucając że została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez zezwolenie na zajęcie zieleńca i wymierzenie z tego tytułu opłaty oraz skierowania ww. decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 17.06.2004 r. sygn. akt SA/Sz 1459/02, że zajęcie zieleńca nie podlega opłacie. Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd nie stwierdził w tymże wyroku, że przedmiotowy zieleniec leży poza pasem drogowym [...], lecz wskazał organowi na konieczność ustalenia czy ta okoliczność zachodzi i zgromadzenie w tej sprawie niezbędnego materiału dowodowego. Nie została przesądzona zatem okoliczność, że zieleniec znajdujący się w rogu ulic [...] nie podlega opłacie z tytułu zajęcia pasa drogowego, dlatego stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie nie jest możliwe. Kolegium podało, że nie może również stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji okoliczność, że decyzję organu I instancji doręczono firmie [...] w [...], która zdaniem skarżącej spółki nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie złożyła wniosku o zajęcie pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu I instancji jest skierowana do spółki P., natomiast doręczona została [...] w [...], która była podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy. W rozumieniu ustawy o drogach publicznych, za podmiot zajmujący pas drogowy w zakresie prowadzenia robót, należy uznać również wykonawcę inwestycji. W przedmiotowej sprawie [...] w [...] wskazana została we wniosku z dnia [...] r. złożonym przez spółkę P., jako podmiot prowadzący roboty, dlatego też nie można odmówić firmie [...] w Szczecinie przymiotu strony. Spółka P. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. wskazując, że powołany wyrok Sądu z dnia 17 czerwca 2004 r. jest jednym z argumentów świadczących, że ustalenie opłaty za zajęcie zieleńca było niezgodne z prawem, potwierdza to także brzmienie przepisów art. 40 w zw. z art. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z tym doszło do rażącego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności jest także skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. do [...] w [...], w wyniku czego spółka nie mogła zaskarżyć decyzji z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), art. 40 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086), po rozpatrzeniu wniosku spółki P. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego [...] w [...] w terminie od [...] r. do [...] r. i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zajęcie pasa drogowego dotyczy prowadzenia robót, umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych oraz reklam niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższy przepis definiuje, czym jest zajęcie pasa drogowego i na tej podstawie należy przyjąć, kto może dokonać zajęcia pasa drogowego. Według art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zajmującym w zakresie dotyczącym prowadzenia robót będzie zatem zawsze wykonawca inwestycji, nie można jednak tego przymiotu również odmówić inwestorowi, oba te podmioty mają bowiem interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Kolegium wskazało, że podstawę stwierdzenia nieważności według strony stanowi skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu, lecz zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa przesłanka ta dotyczy sytuacji, kiedy strona nie została uwzględniona w decyzji. Brak doręczenia spółce P. przedmiotowej decyzji nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ decyzja ta, jak wynika z jej sentencji została do strony skierowana. Kolegium odnosząc się do twierdzenia spółki w zakresie zajęcia zieleńca, wyjaśnia, że zgodnie z przytoczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], organ I instancji ma dokonać stosownych ustaleń i na tej podstawie stwierdzić, czy zieleniec podlega opłatom z tytułu zajęcia pasa drogowego. Z przepisów art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika, że powierzchnia zieleńca jest wyłączona z pasa drogowego. Spółka P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podniosła, że decyzja z [...] r. rażąco naruszyła prawo przez zaliczenie zieleńca do pasa drogowego oraz ustalenie z tego tytułu opłaty, co jest sprzeczne z art. 40 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto podstawą stwierdzenia nieważności jest fakt skierowania decyzji z [...] r. do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. do [...] w [...], co uniemożliwiło spółce zaznajomienie się z jej treścią i jej zaskarżenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest częściowo zasadna. Spółka P. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. podniosła 2 zarzuty : - rażącego naruszenia prawa przez zaliczenie zieleńca do pasa drogowego i naliczenie opłaty za zajęcie tego zieleńca, co jest sprzeczne z art. 40 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; - skierowania decyzji z [...] r. do podmiotu nie będącego stroną w sprawie tj. do [...] w [...], co uniemożliwiło spółce zaznajomienie się z jej treścią i jej zaskarżenie. Odnośnie pierwszego zarzutu polegającego na rażącym naruszeniu prawa przez zaliczenie zieleńca do pasa drogowego i naliczenie opłaty za zajęcie tego zieleńca, Sąd stwierdził, że obie decyzje administracyjne nie zawierają ustosunkowania się do tegoż zarzutu, przez wyjaśnienie czy przedmiotowy zieleniec wchodzi w skład pasa drogowego, a tym samym czy prawidłowo została naliczona opłata za zajęcie pasa drogowego na czynności nie związane z remontem dróg, czy też przedmiotowy zieleniec nie wchodzi w skład pasa drogowego. Powyższe decyzje administracyjne ograniczają się do stwierdzenia, że powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przesądza, że zieleniec nie wchodzi w skład pasa drogowego, lecz nakazywał jedynie organowi administracyjnemu ponowne zbadanie sprawy. Wskazać należy, że akta sprawy nie zawierają żadnych wyrysów, wypisów z ewidencji gruntów dotyczących przedmiotowego zieleńca. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś z art. 77 § 1 wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia obu tych przepisów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać ustaleń czy ww. zieleniec wchodzi w skład pasa drogowego czy też nie, a następnie odnieść się do zarzutu rażącego naruszenia prawa stawianego przez spółkę decyzji z dnia [...] r. Drugi zarzut skargi związany jest ze skierowaniem decyzji z [...] r. według skarżącej do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu, czym uniemożliwiono stronie zapoznanie się w nią i złożenie odwołania. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja skierowana została do skarżącej, lecz jedynie jej doręczenie nastąpiło do rąk przedstawiciela [...] w [...] – wykonawcy robót. W tym zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podzielił stanowisko organów administracji, za wyjątkiem rozważań dotyczących, że [...] służyło prawo strony w postępowaniu administracyjnym z wniosku skarżącej o zajęcie pasa drogowego. Zarzut skarżącej oparty jest na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, lecz przesłanka doręczenia decyzji innej osobie niż strona postępowania nie mieści się katalogu przyczyn tam wymienionych. Zaznaczyć należy, że spółka złożyła także wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie decyzji z [...] r., uzasadniając go tak samo jak wniosek o stwierdzenie nieważności. Powyższe tryby należą do nadzwyczajnych sposobów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i nie mogą być stosowane razem. Sąd nie wykluczył, że decyzja z [...] r. dotknięta jest wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W niniejszej sprawie Sąd nie był władny do rozstrzygania w tej kwestii, bowiem przedmiotem postępowania sądowego był inny tryb weryfikacji – stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Z ustaleń dokonanych przez Sąd wynika, że na dzień dzisiejszy organ administracyjny nie wydał żadnej decyzji w sprawie postępowania o wznowienie tejże sprawy z wniosku spółki. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270 z póź. zm./ jak w sentencji.