II SA/Sz 778/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. B. na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 31 lipca 2008 r. nr XL/341/2008 w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia [...] Z. B. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., w części dotyczącej Dzielnicy [...]. Projekt planu wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. Uzasadniając przedmiot zarzutu Z. B. wskazał, że w dniu [...] podpisał z Miastem Ś. umowę sprzedaży działki, akt notarialny rep. A nr [...], znajdującej się przy ulicy [...] w Ś., nr działki [...]. Skarżący wskazał, że w § 1 tego aktu notarialnego znajduje się zapis "...teren zieleni parkowej niskiej i realizacji budynku zabiegowego". Zdaniem skarżącego Miasto Ś. przygotowując opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego winno przekazać projektantowi planu swoje zobowiązania wynikające z zapisów notarialnych. Rada Miasta Ś. uchwałą z dnia 31 lipca 2008 r., Nr XL/341/2008, wydaną na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpoznaniu zarzutu złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. w zakresie obejmującym teren Dzielnicy [...], postanowiła nie uwzględnić zarzutu wniesionego przez Z. B. W załączniku do w/w uchwały, stanowiącym jej uzasadnienie, Rada stwierdziła, że zarzut Z. B. dotyczy ustaleń przyjętych w wyłożonym projekcie planu dla działki nr [...]. Wnoszący zarzut domaga się zmiany przeznaczenia terenu z dotychczasowego: "istniejący parking dla [...] samochodów osobowych - do utrzymania" na zabudowę pensjonatową. Rada Miasta Ś. wyjaśniła, że w § 1 aktu notarialnego odnośnie przeznaczenia terenu znajdują się sformułowania: "Zapis w planie zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] brzmi: "[...] - Teren zieleni parkowej niskiej i realizacji budynku zabiegowego Uzdrowiska Ś. Podtrzymuje się stan istniejący i realizowany. Działka pod parking samochodowy (bez prawa zabudowy) z dojazdem od ulicy [...]. Teren położony w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz w strefie "[...] " ochrony uzdrowiskowej". Wyciąg z obowiązującego wówczas planu w chwili sprzedaży nieruchomości, odnosił się do całego terenu elementarnego, w którym ówcześnie trwała realizacja budynku zabiegowego Uzdrowiska Ś., obecnie Zakład "A". Gmina sprzedając działkę z przeznaczeniem na parking z zakazem zabudowy jednoznacznie określiła jej funkcję. Przyjęte zapisy w akcie notarialnym nie mogą być stosowane wybiórczo, co zdaniem Gminy uczynił skarżący w tekście zarzutu. Odrzucając zarzut organ samorządowy wziął pod uwagę następujące okoliczności: - nieruchomość położona jest w strefie "[...] " ochrony uzdrowiskowej. Na mocy obowiązującego tymczasowego statutu uzdrowiska jak również wytycznych Ministra Zdrowia działki pod nową zabudowę pensjonatową powinny mieć powierzchnię minimum [...] m-. Działka nr [...] posiada powierzchnię dwukrotnie mniejszą od wymaganej, - nieruchomość położona jest w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej. Konserwator Zabytków uwzględniając historyczny układ urbanistyczny w rejonie dawnego domu zdrojowego w projekcie planu zaakceptował na działce nr [...] zagospodarowanie terenu w formie placu - parkingu wśród zieleni. Badając zarzut skarżącego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu z funkcji parkingu na funkcje pensjonatowe Rada Miasta w Ś. stwierdziła, iż poprzez nieuwzględnienie zarzutu nie spowodowała obniżenia wartości nieruchomości składającego zarzut. Natomiast umożliwiła zagospodarowanie terenu na funkcje parkingu zgodnie z aktem sprzedaży. Wyłożony projekt planu posiada wszystkie opinie i uzgodnienia wynikające z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Rada Miasta Ś. podała, że rozstrzygając omawiany zarzut, z uwagi na położenie działki, wzięła pod uwagę ograniczenia wynikające z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) oraz z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Z treści przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, wynika obowiązek zapewnienia stosownej powierzchni terenów zielonych i w związku z tym stosunkowo niskiego wskaźnika zabudowy dla obiektów pensjonatowych. Z tego powodu w statucie Uzdrowiska Ś. znalazł się zapis, że pod nową zabudowę pensjonatową mogą być przeznaczane nieruchomości o powierzchni minimum [...] m-. Skargę na uchwałę Rady Miasta Ś. z dnia 31 lipca 2008 r. Nr XL/341/2008, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. B. Skarżący nie zgodził się w całości z załatwieniem postawionego przez niego zarzutu. W szczególności nie zgadza się z zapisem w pkt 6 załącznika uchwały, że wnosił zarzut domagając się zmiany przeznaczenia terenu z dotychczasowego: "istniejący parking [...] samochodów osobowych - do utrzymania" na zabudowę pensjonatową. Skarżący wskazał, że w § 1 aktu notarialnego w jest zapis: "teren zieleni niskiej i realizacji budynku zabiegowego" na działce Nr [...]. Zdaniem skarżącego zapis ten nie jest przez niego stosowany wybiórczo, lecz zgodnie z treścią umowy. Z. B. uważa nadto, że nie przeprowadzono z nim, żadnych rozmów odnośnie wniesionego zarzutu, zachowanie te jest jego zdaniem niezgodne z prawem. Zdaniem strony skarżącej zapisy aktu notarialnego nakładają na Miasto Ś. zobowiązania wobec kupujących działki i powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały. Rada Miejska w Ś. odpowiadając na skargę Z. B. wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia [...] Rada Miasta Ś., wniosła o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wskazała, że projekt planu dla działki skarżącego przewiduje funkcję dotychczasową, tj. parking. Skarżący wywodzi, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do końca [...] roku przeniesione do tekstu umowy kupna działki pozwalają na realizację planowanego zamierzenia budowlanego. Nie uznaje za właściwą argumentacji organu zawartej w uchwale. Zapis o treści - "Teren zieleni parkowej niskiej i realizacji budynku zabiegowego Uzdrowiska Ś. Podtrzymuje się stan istniejący i projektowany" - interpretuje w ten sposób, że: a) określenie "budynek zabiegowy" uznaje za tożsame z terminem "pensjonat" b) Uzdrowisko Ś. i jego uprawnienia przyjmuje jako swoje. Skarżący nie przyjmuje do wiadomości, że cytowany wyżej zapis odnosi się do jednostki obszarowej większej [...], będącej częścią obszaru objętego planem, w skład, której wchodzi działka Nr [...]. Dla działki tej przyjęto funkcję będącą kontynuacją tej jaką jej wyznaczono w planie obowiązującym do [...] roku. Organ twierdzi, że nabywca musiał brać pod uwagę konieczność podtrzymania dotychczasowej funkcji w przygotowywanym planie. Organy gminy musiały i muszą, bowiem brać pod uwagę przesłanki wynikające z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Takimi aktami są ustawy i akty prawa miejscowego, do których należy Statut Uzdrowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności orzeczenia z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej okoliczności nie mogą mieć wpływu na orzeczenie, że uchwała Rady Miasta Ś. z dnia 31 lipca 2008 r. Nr XL/341/2008 jest niezgodna z zarówno z prawem formalnym, jaki i materialnym. Z akt sprawy wynika, że opracowywany jest plan miejscowy dla Dzielnicy [...] Ś. wykonywany na podstawie uchwały Rady Miasta Nr XXXIV/205/96 z dnia 23 kwietnia 1996 r., zmienionej uchwałami Rady Miasta Nr XXXIXI225/96 z dnia 20 sierpnia 1996 r. i Nr XIV1146/2004 z dnia 22 stycznia 2004 r. W takiej sytuacji w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.). W myśl bowiem art. 85 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze. zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z. B. w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wniósł zarzut do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., który to zarzut opiera się na przekonaniu strony o naruszeniu interesu prawnego polegającego na niemożności dokonania zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pensjonatu w obszarze Dzielnicy [...] Miasta Ś. Skarżący powołuje się przy tym na zobowiązania Miasta Ś., jakie wynikać mają z treści § 1 aktu notarialnego zawartego przed notariuszem w dniu [...] rep. A nr [...] na dowód strona przedkłada kopię tej umowy. Powoływany przez skarżącego § 1 umowy notarialnej stanowi m.in. - działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...] o powierzchni [...] m2 i jest obciążona umową dzierżawy zawartą na czas nieoznaczony dnia [...], Nr [...] z A. M., - opisana wyżej działka nie jest obciążona żadnymi innymi zobowiązaniami, prawami rzeczowymi ograniczonymi, ani roszczeniami osobistymi osób trzecich, w tym hipotekami przymusowymi, - zapis w planie zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] brzmi: "[...] - "Teren zieleni parkowej niskiej i realizacji budynku zabiegowego Uzdrowiska Ś. Podtrzymuje się stan istniejący i realizowany". Działka pod parking samochodowy (bez prawa zabudowy) z dojazdem od ulicy [...]. Teren położony w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej". Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 19 poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Gmina realizuje te prawo poprzez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią prawo miejscowe na obszarze zakreślonym tym planem. W doktrynie i orzecznictwie opisane wyżej prawo gminy określane jest mianem "władztwa planistycznego". Gmina ma autonomiczne prawo do samodzielnego ustalania sposobu zagospodarowania przestrzennego, co oczywiście nie oznacza, że nie istnieją zakreślone granice tej swobody. Inaczej rzecz ujmując dowolność działania w ramach pojęcia władztwo planistyczne nie może się przerodzić w działania samowolne, niezgodne z prawem kierowanym do obywateli. Gwarantem zabezpieczenia praw obywatelskich są zapisy i reguły wyrażone w przepisach powszechnie obowiązujących tj. ustawach. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wpływają na sposób wykonania prawa własności, określając niejako sposób wykorzystywania nieruchomości. Istnieje powszechnie możliwość, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wpłyną na sposób korzystania przez właściciela z tego prawa, co samo przez się nie oznacza jeszcze naruszenia prawa. Dlatego gmina musi prowadzić politykę przestrzenną w taki sposób aby zachować równowagę między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Prawo własności objęte jest przez państwo konstytucyjną ochroną, jakiekolwiek ograniczenia własności powinny następować w drodze ustawy i takim aktem ograniczającym prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowane między innymi przez składanie zarzutów do projektu planu. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z naruszeniem przepisów prawa. W sytuacji, gdy naruszony zostaje interes prawny wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie uprawnień wynikających z art. 4 cyt. ustawy, wówczas choć zostaje naruszony prawem chroniony interes właściciela nieruchomości Rada nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. Dodatkowym istotnym elementem zapewnienia obywatelowi ochrony interesu prawnego jest w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek radę gminy rozstrzygnięcia zarzutu w drodze uchwały, która musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (por. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003r sygn. akt III RN 26/02, wyroki NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1046/98, z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 3050/01) uchwała odrzucająca zarzut powinna być szczegółowo uzasadniona, z powołaniem się zarówno na przepisy prawa, jak i wyniki badań stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionym zarzutem do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta Ś. o odrzuceniu zarzutu zarówno w płaszczyźnie formalnej, co oznacza, że obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy w uchwale zawarte zostały wszystkie przewidziane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym elementy, a także w płaszczyźnie materialnoprawnej, co oznacza ustalenie czy, rada gminy dokonała właściwego uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, znajdujące swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, mające stanowić wyjaśnienie prawnej dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, ani względy racjonalności, czy też celowości rozwiązań planistycznych przyjmowanych przez gminę, o ile nie stanowią naruszenia ustawowych granic uprawnień planistycznych, nie mogą stanowić dla sądu administracyjnego podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały czyni zadość wymaganiom ustawowym, w jej treści znajdują się prawne umocowania Rady do określania przeznaczenia terenów w planie miejscowym także na takie cele, których skutkiem jest ingerencja w wykonywanie prawa własności nieruchomości skarżącego, dająca podstawę do ograniczenia tego prawa. Nie można również postawić Radzie zarzutu wadliwego uzasadnienia faktycznego. Nieruchomość, nr działki [...], przy ulicy [...], zakupiona przez Z. B., mieści się w obszarze Dzielnicy [...] miasta Ś., jest to obszar uzdrowiskowy, na terenie którego trwała ówcześnie realizacja budynku zabiegowego Uzdrowiska Ś. (obecnie Zakład "A"). Nieruchomość położona w obszarze uzdrowiskowym, bez prawa zabudowy. Obowiązywał w tym czasie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ś. Nr X/455/94 z dnia 9 grudnia 1994 r., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut skarżącego w zakresie, w jakim projektowany sposób użytkowania terenu dzielnicy [...] miasta Ś., stoi w sprzeczności z zamierzeniami inwestycyjnymi Z. B., który zamierza na działce nr [...] wybudować pensjonat. Pokreślić w tym miejscu należy, że wiążące są dla Rady ograniczenia wynikające z przepisów rangi ustawowej tj. ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z roku 2005, Nr 167 poz. 1399 ze zm.). W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że nieruchomość skarżącego położona jest w strefie [...]. Tymczasowy statut uzdrowiska Ś. w § 5 przyjmuje pod nową zabudowę nieruchomości o powierzchni minimum [...] m- (Uchwała Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 2006 r. Nr LXIV/50012006). Przeprowadzone przez organ uzgodnienia w trakcie procedury planistycznej z Ministrem Zdrowia, jak wynika to z pisma z dnia [...], znak: [...] oraz z dnia [...], znak: [...], nakładały obowiązek przeznaczenia w tej strefie nieruchomości pod nowe pensjonaty o powierzchni ponad [...] m-. Ograniczenie to związane jest z wymaganiami dotyczącymi między innymi zapewnieniem stosownej powierzchni terenów zielonych i w związku z tym stosunkowo niskiego wskaźnika zabudowy dla obiektów pensjonatowych. Ograniczenia wynikają także z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z roku 2003, Nr 162 poz.1568 ze zm.). Z ustaleń organu, wynika, że nieruchomość położona jest w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej [...] wynikającej z decyzji Konserwatora Zabytków z dnia [...], o wpisie do rejestru zabytków [...]. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który w dotychczasowym projekcie planu uzgodnił parking wśród zieleni na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie istniały alternatywy i ustawowe możliwości uwzględnienia zarzutu Z. B. Podjęcie przez Radę innego rozstrzygnięcia, niż wynikającego z zaskarżonej uchwały, prowadziłoby do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekonanie strony o skutkach gospodarczych wynikających dla niej z projektowanego zamierzenia planistycznego, choć mogą oddziaływać na sposób wykonywania praw do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego, to jednak sam skutek tych zamierzeń nie może być podstawą do zakwestionowania zaskarżonej uchwały, jeżeli nie stoi w sprzeczności z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył okoliczności naruszających prawo strony. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł, o oddaleniu skargi.