II SA/Sz 779/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza na rzecz skarżącego P. S. od Wojewody kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] r. wpłynął do Prezydenta Miasta wniosek J. i P. S. w sprawie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa postępowania zakończonego decyzją z [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na parterze przy ul. [...]w [...] dz. Nr[..] . We wniosku podniesiono, że ww. pozwolenie na budowę nie uwzględnia obciążenia działki nr [...]prawem przechodu na rzecz wnioskodawców - właścicieli działki nr[...] . Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta wznowił ww. postępowanie w związku z nowymi okolicznościami faktycznymi istniejącymi w dniu wydania decyzji nieznanymi organowi. Na wniosek inwestora, postanowieniem z [...] r., Prezydent Miasta zawiesił postępowanie w ww. sprawie w związku z toczącym się postępowaniem przez sądem rejonowym z powództwa inwestora o zniesienie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu przez działkę inwestycyjną nr [...] wzdłuż jej granicy z działką nr [..] pasem gruntu o szerokości 1,5 m na rzecz działki nr [...] stanowiącej własność J. i P. S.. Na wniosek P.S. postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta podjął postępowanie z uwagi na ustanie przesłanki zawieszenia. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] r. oddalono bowiem apelację inwestora w sprawie o zniesienie służebności gruntowej. [..] r. inwestor poinformował organ I instancji, że zostały podjęte rozmowy z właścicielem działki nr [...] w celu uzgodnienia wariantu rozwiązania prawa do przechodu przez działkę nr[...] . Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o projekt zagospodarowania działki budowlanej uwzględniający obciążenie działki nr [...] prawem przechodu na rzecz działki nr [...] oraz o przekrój projektowanego budynku przez garaż z uwzględnieniem rzędnych terenu przy granicy z działką nr [...] Po zapoznaniu się aktami sprawy P. S. zgłosił zastrzeżenia do projektu dotyczące: nieprawidłowego usytuowania budynku na działce budowlanej; braku akceptacji schodów terenowych mających umożliwić przejście przez działkę nr [...] , które stanowią barierę architektoniczną dla niepełnosprawnych, osób starszych i niedołężnych, opiekunów z wózkami dziecięcymi oraz pozostawienia 1,5 m pasa terenu wzdłuż działki nr [...] (przebieg przechodu) na dotychczasowej wysokości. [...] r. Prezydent Miasta wydał decyzję uchylającą decyzję z [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z lokalem usługowym w parterze, dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z lokalem usługowym w parterze, dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] uwzględniający realizację schodów umożliwiających przejście przez działkę nr [...] właścicielom działki nr[..] . Od decyzji tej odwołał się P. S. podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem § 12 ust. 7 oraz § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania garażu w budynku wzniesionym przez inwestora. Odwołujący się wskazał również, że podział nieruchomości na dz. nr [...] pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..] ", wedle którego 50 % powierzchni terenu powinno stanowić powierzchnię biologicznie czynną, zaś maksymalna powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 40 % powierzchni działki. Ponadto, zdaniem strony, zmiany poziomu terenu między posesjami, urządzenie podjazdu dla samochodów w miejscu przebiegu służebności wyklucza możliwość swobodnego korzystania ze służebności ustanowionej na działce nr [..] na rzecz właścicieli działki nr[...] . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem pozwolenia na budowę (...) właściwy organ sprawdza, m. in.: * zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), * zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, * kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, * wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osów-Miodowa" w Szczecinie zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/439/08 Rady Miasta Szczecin z 14 stycznia 2008 r. teren inwestycyjny znajduje się w obszarze elementarnym o symbolu[...] . Dla tego obszaru elementarnego obowiązują, m.in., następujące zapisy planu; minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 50% powierzchni działki budowlanej, maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej 40 %. Teren inwestycyjny obejmuje obszar działek geodezyjnych nr[...] , [..] o powierzchni [..] m2 (pkt 7.1 opisu technicznego w projekcie budowlanym), które uległy podziałowi na działki geodezyjne nr[..] , [...] obręb [..] w [..] Podział działek geodezyjnych nie spowodował zmiany powierzchni terenu inwestycji, który obejmuje działki nr [...] obręb[...] , i wynosi jw. [...] m2. Zapis w planie "działka budowlana" nie jest tożsamy z działką geodezyjną, i wskazuje obszar objęty daną inwestycją, na którą może się składać, jak w tym przypadku, kilka działek geodezyjnych. W opisie do projektu przedstawiono również zestawienie powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni terenu inwestycyjnego, z którego wynika, że powierzchnia zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej wynosi 27,6 %, natomiast powierzchnia biologicznie czynna do powierzchni działki inwestycyjnej wynosi 50,72 % czyli przekracza dopuszczalną powierzchnię o 0,72 %. Budynek spełnia zapisy planu pod względem wysokości, która zgodnie z projektem wynosi 8,79 m (rys. 7 w projekcie), gdy dopuszczalna planem wysokość to 9,5 m z zaznaczeniem, że budynek nie może mieć więcej niż 2 kondygnacje nadziemne. Według § 3 ww. rozporządzenia kondygnacja nadziemna to kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną - pkt 18, którą z kolei jest kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu (...)- pkt 17. Projektowany budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym z jedną kondygnacją podziemną. Z czterech stron budynek jest zagłębiony poniżej poziomu terenu tylko w części północnej budynku, gdzie w kondygnacji podziemnej zaprojektowano garaże z wjazdami, ze zrozumiałych względów część podziemna budynku jest odsłonięta w celu umożliwienia wjazdu do tychże garaży. Inwestycja spełnia zapisy miejscowego planu. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że budynek mieszkalno-usługowy został zlokalizowany na terenie inwestycyjnym ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości: od 5,20 m do około 5,0 m od granicy z działką skarżącego nr [...] - rys. uzupełniający nr [...] w projekcie budowlanym, oraz od 5,5 m do 5,0 m od granicy z działką nr [...] czyli zgodnie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.), który mówi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Od granicy z działką nr [..] drogową budynek mieszkalno-usługowy został zlokalizowany w odległości 3,3 m, zatem zgodnie z obowiązującą linią zabudowy wyznaczoną miejscowym planem. Taras budynku usytuowany od strony działki nr [...] znajduje się w odległości 1,65 m od granicy z działką nr[...] . Zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Zatem usytuowanie ww. budynku z tarasem na działce inwestycyjnej jest zgodne z ww. § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Inwestycja nie ogranicza sąsiednim nieruchomościom (również działce nr [...] która uzyskała bezpośredni dostęp do drogi publicznej w momencie wybudowania drogi - ul. Spadziowa) dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania; z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z uwagi na zmianę ukształtowania terenu w związku z ww. wjazdami do garaży inwestor zaprojektował schody mające ułatwić przejście przez jego nieruchomość właścicielom działki nr[...] . Służebność, zgodnie z art. 288 k.c, powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Jeżeli natomiast służebność nie będzie mogła być wykonywana zgodnie z umową, to skarżący mogą dochodzić swych roszczeń w zakresie jej ochrony na drodze postępowania przed sądem powszechnym - wyrok WSA we Wrocławiu z 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 420/12. Inwestor niniejszego przedsięwzięcia ma prawo do korzystania ze swojej własności w sposób dla niego najkorzystniejszy w granicach obowiązujących przepisów. W ocenie organu inwestycja na działce budowlanej obejmującej działki nr [...] obręb [...] w [...] jest zgodna z miejscowym planem, przepisami techniczno-budowlanymi oraz nie ogranicza korzystania ze służebności przejścia przez działkę inwestycyjną na rzecz w właściciela działki nr [..] . Decyzja Prezydenta Miasta uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] r. oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w zakresie zmiany zagospodarowania terenu w celu umożliwienia przejścia przez działkę nr [...] (po podziale działka nr) jest zgodna z przepisami. Wobec powyższego organ [..] odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa orzekł jak w sentencji. Pismem z dnia [...] r. P. S. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - § 12 ust. 7 oraz § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i zastosowanie a w wyniku tego uznanie, że sporna ściana garażu stanowi element kondygnacji podziemnej projektowanego budynku i jednocześnie jest podziemną częścią budynku; - § 12 ust 5 oraz § pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie i nieuwzględnienie, przy określaniu odległości tarasu od granicy działki, wzniesienia nasypu, stanowiącego element konstrukcyjny tarasu, którego podstawa winna być uznana za linię, według której określa się tą odległość projektowanego budynku od granicy działki; - art. 7 w związku z art. art. 77 w zw. z art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez naruszenie zasady obiektywnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej oparciem decyzji na ustaleniach organu I instancji, bez wnikliwego rozpoznania istoty sprawy i pominięcia większości zarzutów skarżących, w tym w szczególności dotyczących: pominięcia faktu, iż Spółka A. z ograniczoną odpowiedzialnością rozpoczęła prowadzenie inwestycji składając nieprawdziwe oświadczenie i nie ujawniając, iż nieruchomość, na której budowa była prowadzona, jest obciążona służebnością przechodu ustanowioną na rzecz skarżącego; nieuwzględnienia faktu, iż zaproponowany przez Spółka A. z ograniczoną odpowiedzialnością przebieg przejścia nie odpowiada treści ustanowionej służebności, jako prawa ujawnionego w księdze wieczystej; pominięcia faktu, iż w wyroku wydanym w dniu [...] roku Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w sprawie pod sygnaturą akt I C 1667/10, oddalił powództwo Spółka A. z ograniczoną odpowiedzialnością o zniesienie służebności, czy potwierdził, iż skarżący wyraża wolę korzystania z nieruchomości obciążonej zgodnie z treścią ustanowionego na jego rzecz prawa; nieprawidłowym ustaleniu, iż projektowany budynek posiada kondygnację podziemną w oparciu o współrzędne określone po dokonaniu przez inwestora samowolnej i bezprawnej zmiany ukształtowania terenu (podwyższenia poziomu gruntu poprzez usypanie wału ziemnego); - art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo zgłoszonych przez skarżących zarzutów, uzasadniających skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do ustalenia, że skarga jest zasadna lecz z innych powodów niż to wynika z jej uzasadnienia. Na wstępie Sąd zauważa, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym tj. w ramach postępowania wznowieniowego. Tryb wznowienia postępowania administracyjnego opisany w art. 145 – 152 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Organ bada czy wystąpiły przesłanki wznowieniowe z art. 145 K.p.a. i jeżeli tak to czy miały wpływ na rozstrzygnięcie decyzji będącej przedmiotem wznowienia. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż służą ewentualnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Właściwe postępowanie wznowieniowe, w przypadku gdy jest prowadzone na wniosek, poprzedza postępowanie wstępne, w którym organ właściwy czyli w naszym przypadku Prezydent Miasta sprowadza czy podanie o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania administracyjnego, czy decyzja jest decyzją ostateczną, czy strona przywołała przesłankę z art. 145 K.p.a. oraz to czy wniosek został złożony w terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w myśl art. 145 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie J. i P. S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania [...] r. i przywołali w nim przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Prawa budowlanego, jak zaznaczyli zapewne omyłkowo mając na względzie K.p.a. Prezydent Miasta wznawia postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. w dniu [..] r. i jako podstawę wznowienia przywołuje w uzasadnieniu art. 145 § 1 pkt 4 gdyż stwierdza, że Państwo J. i P. S. nie brali udziału w postępowaniu jako strony. Natomiast organ w ogóle nie bada czy wniosek został złożony przez strony w terminie wynikającym z art. 148 K.p.a. Następnie po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie, w którym nakłada obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego przez uwzględnienie obciążenia służebnością przechodu przez działkę [...] oraz o przekrój przez garaż z uwzględnieniem rzędnych terenu. Po zrealizowaniu przez inwestora projektu Prezydent Miasta wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w której uchyla decyzję dotychczasową z dnia [...] r. oraz zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z lokalem usługowym w parterze na terenie przy ul.[...] . W uzasadnieniu decyzji organ wręcz podkreślił, że zaistniała konieczność wydania nowej decyzji zatwierdzającej zmieniony projekt budowlany. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę. W ocenie Sądu organy po raz kolejny naruszyły tu przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Istota tego postępowania polega na tym aby ustalić czy przesłanka, która była przedmiotem wznowienia w istocie wystąpiła a jeżeli tak to czy miała wpływ na podjętą decyzję. Organ nie może rozszerzać zakresu postępowania i zlecać sporządzenie nowego projektu aby w istocie sanować decyzję ostateczną. Granice postępowania są wyznaczone decyzją ostateczną i wykroczenie poza te granice przez rozpoznanie sprawy niebędącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest bez wątpienia naruszeniem przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Wobec tak jednoznacznych naruszeń art. 148 K.p.a. i 151 tej ustawy Sąd zmuszony był uchylić zaskarżone decyzje. Jednocześnie wobec złożonego wniosku o wznowienie postępowania organ winien przeprowadzić ponowne postępowanie analizując wniosek w kontekście terminów z art. 148 K.p.a., a następnie jeżeli zostaną spełnione wszystkie przesłanki wznowić postępowanie mając przy tym na względzie art. 146 K.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.