II SA/Sz 78/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. Spółka A. z o.o. z siedzibą w M. zwróciła się do Wójta Gminy D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie [...] z zapleczem [...] , łącznika wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr: [...] , położonych przy ul. [...] w M. . Decyzją nr [...] z [...] r. Wójt Gminy D. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r. nr [...] uchyliło decyzję nr [...] i zwróciło sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w wynikach z analizy urbanistycznej brak jest informacji, na podstawie których ustalono parametry geometrii dachu oraz wysokość elewacji frontowej. Po ponownym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej Wójt Gminy D. decyzją z [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. i A. J. , zarzucając sprzeczność planowanej inwestycji z dominującą w obszarze funkcją zabudowy, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa. Skarżący zwrócili także uwagę na uciążliwości jakie będą powstawały w związku z funkcjonowaniem planowanej inwestycji, takie jak hałas, pyły z piaskowni czy zanieczyszczanie gleby szkodliwymi substancjami, co wpłynie na znaczne obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i zwróciło sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl przepisu art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a ponadto 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak, stosowanie do § 3 rozporządzenia: 1. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (analiza urbanistyczno-architektoniczna); 2. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopia mapy zasadniczej lub mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wskazane powyżej przepisy określają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza jedynie ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, które będą podlegały uszczegółowieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie Prawo budowlane oraz w stosownym rozporządzeniu ustalającym warunki techniczne dla danego rodzaju inwestycji. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja Wójta Gminy D. nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Pomimo ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie wykonano zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. w kwestii ustalenia parametrów geometrii dachu oraz wysokości elewacji frontowej. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak też załączniki do niej, sporządzone zostały przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, co wypełnia obowiązek określony w przepisie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym występuje podobna zabudowa do zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy (zabudowa usługowo-magazynowa), w związku z czym spełniony został warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z dwóch stron - ul. [...] (działka nr[...] , droga Krajowa nr [..] ) oraz ul. [...] (działka nr[...] ). W wynikach analizy urbanistycznej brak jest natomiast stosownego zestawienia parametrów geometrii dachu zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Nie wiadomo, jak w obszarze analizowanym kształtuje się wysokość budynków w kalenicy, kąt nachylenia połaci dachowych oraz układ kalenicy względem drogi publicznej. W wynikach analizy urbanistycznej zawarte jest tylko lakoniczne stwierdzenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o parametrach geometrii dachu zbliżonych do projektowanej inwestycji. Parametry geometrii dachu wyznaczono zatem w sposób niezgodny z § 8 rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 7 pkt 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Jeżeli wysokość ta przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wysokość elewacji frontowych z obszaru analizowanego (§ 7 pkt 3 rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie wysokości elewacji frontowej w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 pkt 4 rozporządzenia). Organ II instancji wskazał, że w wynikach analizy urbanistycznej brak jest informacji na temat wysokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na sąsiednich działkach nr [...] .Pomimo uchylenia m. in. z tego powodu poprzedniej decyzji Wójta Gminy D. nr [...] , w wynikach z ponownie przeprowadzonej analizy urbanistycznej nadal brak jest informacji w tej kwestii. Samo stwierdzenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości elewacji frontowej w przedziale od 3 do 7,5 m nie może być uznane za wystarczające. Taka informacja nie pozwala zweryfikować, czy parametr wysokości elewacji frontowej został ustalony w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami określonymi w § 7 rozporządzenia. Kolegium zwróciło również uwagę na niekonsekwencje przy ustaleniu frontu działki i wynikających z tego parametrów dla nowej zabudowy. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazano, z której strony odbywać się ma wjazd na teren inwestycji, a tym samym która granica stanowi front działki. Wydając decyzję nr [...] Wójt Gminy D. przyjął, iż front działki znajduje się od strony ul. [...] i konsekwentnie w oparciu o szerokość frontu wyznaczył obszar analizowany oraz wyznaczył obowiązującą linię zabudowy. Przeprowadzając ponowną analizę urbanistyczną, będącą podstawą decyzji Nr[...] , Wójt Gminy D. za front działki uznał granicę od strony ul. L., która jest nieco dłuższa od granicy terenu inwestycji od strony ul. D.. Przełożyło się to na większy obszar analizy urbanistycznej. Pomimo uznania, iż front działki znajduje się od strony ul. L., obowiązującą linię zabudowy nadal wyznaczono od strony ul. [...] , od strony której znajdować się ma też elewacja frontowa projektowanego budynku. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma inwestora w przedmiocie zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy w kwestii wjazdu na działkę. W odniesieniu do pozostałych parametrów dla nowej zabudowy Kolegium podzieliło w pełni ustalenia zawarte w decyzji tego organu z [...] r. W szczególności za prawidłowe uznano wyznaczenie wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji oraz szerokości elewacji frontowej, które ustalono na poziomie większym niż średnie z obszaru analizowanego, jednakże w wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o parametrach zbliżonych i większych niż parametry planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nie mogą one być uwzględnione na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestie takie jak emisja hałasu czy zabezpieczenie gruntu przed przedostawaniem się szkodliwych substancji do powietrza i gruntu są rozstrzygane na etapie udzielania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei w kwestii kontynuacji funkcji nie można pominąć faktu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze usługowo-magazynowym, w związku z czym inwestor ma prawo wnosić o ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji. Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o charakterze usługowo-mieszkalnym i na taką zabudowę uzyskał warunki zabudowy. Jeżeli inwestor będzie chciał wykorzystywać projektowaną zabudowę do celów produkcyjnych, będzie musiał wystąpić o warunki zabudowy na zmianę sposobu ich użytkowania. Ewentualne wykorzystywanie zabudowy do celów innych aniżeli wynikać to będzie z decyzji o warunkach zabudowy, czy decyzji o pozwoleniu na budowę, może być przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego. Kolegium podkreśliło, że przeprowadzając ponownie analizę urbanistyczną organ I instancji powinien zwrócić szczególna uwagę na to, która granica stanowi front działki, bowiem przekłada się to na wielkość obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy materiał dowodowy, w oparciu o który ustala się treść decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej czy też uzupełnienie wyników tej analizy w toku postępowania odwoławczego byłoby równoznaczne z uzupełnieniem materiału dowodowego w znacznym zakresie i stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. A. i W. J. złożyli skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., którą uzupełnili pismem z [...] r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy o informacji o środowisku. Zdaniem skarżących, organ I instancji zastosował błędną kategorię: "zabudowa usługowo-produkcyjna", zamiast: "produkcyjna". Nie dokonano żadnej analizy wstępnej skutków szkodliwego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Nie dokonano analizy poziomu hałasu, jaki będzie towarzyszył działalności inwestora. Działalność inwestora nie ma charakteru usługowego, lecz produkcyjny, bowiem zajmuje się on naprawami silników i urządzeń mechanicznych dla statków. Planowana inwestycja spowoduje tym samym zmniejszenie wartości nieruchomości należących do skarżących, jak również degradację środowiska naturalnego w okolicy i obniżenie poziomu życia jej mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny w tak zakreślonych kompetencjach, sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego i z tego powodu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylająca- na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję Wójta Gminy D. w przedmiocie ustalenia na rzecz Spółki A. . z o.o. z siedzibą w M. warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie hali napraw i serwisu mechanicznego podzespołów maszyn i urządzeń z zapleczem [...] , łącznika wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr:[...] , położonych przy ul. D. w M. . Podstawę decyzji kasacyjnej organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 449/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr168/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 218/16 ). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a., należy uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 370/07, A. Wiktorowska, M. Wierzbowski (red.), K.p.a. Komentarz,C.H.Beck2015, t. 40 i 41 do art. 138). Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż istniały podstawy do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy D. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na wagę i zakres stwierdzonych uchybień, wykraczających poza granice dopuszczalnych uzupełnień przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 6 zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Przepisy § 3-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określają zakres postępowania organu niezbędnego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że samej analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Kolegium rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym stwierdziło, że analiza urbanistyczna nie zawiera zestawienia parametrów geometrii dachu zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Nie określono również jak w obszarze analizowanym kształtuje się wysokość dachów w kalenicy, kąt nachylenia połaci dachowych oraz układ kalenicy względem drogi publicznej. Stwierdzenie zawarte w analizie o występowaniu w obszarze analizowanym zabudowy o parametrach geometrii dachu zbliżonych do projektowanych inwestycji Kolegium słusznie uznała za nadmiernie lakoniczne i nie spełniające wymogów § 8 rozporządzenia. Analiza nie zawiera również informacji dotyczących wysokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na sąsiednich działkach nr [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że brak w treści analizy powyższych parametrów był powodem uchylenia decyzji Wójta Gminy D. nr [...] , jednakże analiza urbanistyczna w tym zakresie nie została uzupełniona. Sąd podziela pogląd Kolegium, że brak w analizie wystarczających ustaleń dotyczących wysokości elewacji frontowej narusza przepis § 7 rozporządzenia. Zasadnie organ odwoławczy wskazał na brak konsekwencji Wójta Gminy D. w ustaleniu, pomimo braku wniosku inwestora w tym zakresie, frontu działki, a co za tym idzie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony ulicy, przy której front działki się nie znajduje (ul. L. zamiast ul. D.). Wskazane wyżej braki w analizie urbanistycznej, co przekłada się na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, słusznie organ II instancji uznał za wystarczające do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem konieczność wyjaśnienia powyższych okoliczności uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej. Podkreślić również należy, że niedostateczne ustalenia w analizie urbanistycznej w zakresie objętym § 7 i § 8 rozporządzenia uniemożliwiają uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. Podsumowując, lektura akt niniejszej sprawy oraz treść podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć pozwala stwierdzić, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił sprawy "w koniecznym zakresie" – co uzasadniało zastosowanie przez Kolegium trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie wydane w tym trybie nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniach lub obowiązkach stron, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W konsekwencji, organ odwoławczy, wobec pozostałych do ustalenia przez Wójta Gminy D. okoliczności, nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Takie działanie, przy obecnych brakach prowadzonego przez organ I instancji postępowania, naruszałoby bowiem ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającą na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A. J. w skardze oraz piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" Sąd stwierdza, mając na uwadze, że przedmiotem postępowania jest decyzja kasacyjna dotycząca ustalenia warunków zabudowy, iż podniesione zarzuty na tym etapie postępowania są co najmniej przedwczesne, albowiem odnoszą się do kwestii merytorycznych, rozstrzyganych na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Domaganie się wyjaśnienia naruszenia przez organ art. 155 k.p.a. jest niezasadne, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane na tej podstawie i powołany wyżej przepis na tym etapie postępowania nie ma zastosowania w sprawie. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.