II SA/Sz 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 143, 144,145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 1603 ze zm.) oraz w oparciu o uchwalę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] Nr [...] nałożył na S. B., właściciela nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie L. gm. D., obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty adiacenckiej ustalonej w kwocie 797,50 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości obejmującej działki [...] o łącznej powierzchni 655 m kw. powstałego wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. S. B. podaniem z dnia 14 maja 2007 r. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i zwrot uiszczonej opłaty z należnymi odsetkami, argumentując, że "przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującego w tym okresie prawa". Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że podanie S. B. organ zakwalifikował jako wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa. W ocenie Burmistrza, uchyleniu przedmiotowej decyzji sprzeciwia się interes społeczny "polegający na fakcie, iż osoby "wzbogacone" kosztem środków publicznych w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej podnoszących wartość ich nieruchomości, powinny częściowo partycypować w ich kosztach". Organ omówił zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiących podstawę prawną decyzji z dnia [...] oraz stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zastała zakończona 30 grudnia 2002r. Burmistrz wyjaśnił, że mocą art. 21 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów prawnych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600) uchylono art. 148a. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak aktu wykonawczego wydanego na podstawie tego przepisu stanowił dotychczas podstawę do kwestionowania rozstrzygnięć organu w sprawach opłaty adiacenckiej, jednakże stan prawny obowiązujący w dacie orzekania uległ zmianie i nie daje podstaw do uwzględnienia żądania stron. W końcowym fragmencie motywów decyzji organ ponownie odwołał się do istoty postępowania administracyjnego opartego o przepis art. 155 Kpa, wywodząc, że słuszny interes strony (w rozumieniu art. 155 Kpa) nie może się jednak przejawiać "w usiłowaniu uniknięcia (niewysokiej) opłaty publicznej ustalonej w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej podnoszącej wartość nieruchomości". S.B. w odwołaniu podtrzymał stanowisko, że decyzja z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana "z naruszeniem obowiązującego prawa w czasie jej wydania", które polegało na "braku obowiązującego rozporządzenia wykonawczego wprowadzonego art. 148a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 155 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, podzieliło stanowisko organu I instancji i wskazało, że art. 148a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami został dodany ustawą z dnia 28 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004r. Natomiast z mocy art. 21 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600) wyżej wymieniony art. 148a został uchylony z dniem 1 stycznia 2007r. Nie może więc budzić wątpliwości, że art. 148a już nie obowiązuje. W tym stanie rzeczy organ nie znalazł podstaw do zmiany względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według organu odwoławczego, w obecnym stanie prawnym nie ma już żadnych przeszkód w orzekaniu w przedmiocie udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami), gdyby zatem Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji- organ I instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, mógłby rozstrzygnąć sprawę dokładnie tak, jak została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] tzn. ponownie orzec o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Treść tego rozstrzygnięcia pokrywałaby się zatem w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w wyżej wymienionej decyzji Burmistrza z dnia [...] Spełnienie żądania strony dotyczące uchylenia tej decyzji, w ocenie Kolegium, pozbawione byłoby sensu prawnego. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jest członkiem Stowarzyszenia Właścicieli Działek Letniskowych położonych w obrębie L. gm. D. W 2004 r. Gmina zakończyła wykonywanie na tym terenie sieci kanalizacyjnej i decyzją administracyjną obciążyła wszystkich właścicieli działek opłatą adiacencką z tytułu wzrostu ich wartości. Decyzje w tym przedmiocie były obciążone wadą prawną z uwagi na brak rozporządzenia wykonawczego wprowadzonego art. 148a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Właściciele działek zwracali się do Burmistrza o zwrot wpłaconych opłat adiacenckich a w przypadku odmowy odwoływali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które swoimi postanowieniami wszczynało postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji i stwierdzało nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, co skutkowało zwrotem uiszczonych opłat adiacenckich z należnymi odsetkami. W tej sytuacji kilkudziesięciu właścicieli działek letniskowych otrzymało zwrot wpłaconych opłat adiacenckich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Kolegium podniosło, że postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się na podstawie art. 155 Kpa przeciwko czemu S. B. nie oponował. Skarżący nie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji, lecz o jej uchylenie i zwrot uiszczonej opłaty. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia dla sprawy podnoszona skargą okoliczność stwierdzenia nieważności innych decyzji ustalających opłaty adiacenckie z uwagi na indywidualny charakter każdej ze spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż bezpośrednio w niej podniesione. Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że w aktualnym stanie sprawy zaskarżona decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem, skoro u jej podłoża tkwi błąd organu I instancji, powielony przez organ odwoławczy, a polegający na nie wyjaśnieniu rzeczywistej woli strony. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w momencie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 14 maja 2007 r. w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ostateczna Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Nr [...] ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność S. B. spowodowanego wybudowaniem przez gminę sieci kanalizacji sanitarnej. W myśl zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnych, będącej zasadą ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 Kpa), uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Istota tej zasady polega między innymi na ścisłym interpretowaniu przepisów umożliwiających zastosowanie któregoś z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej i na zakazie zamiennego stosowania tych trybów. Dlatego dla sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji istotnie znaczenie ma rozważenie kwestii czy zastosowany przez organy administracji publicznej orzekające w obu instancjach tryb postępowania nadzwyczajnego odpowiada rzeczywistej woli strony. Analiza podania S. B. z dnia 14 maja 2007 r. prowadzi do wniosku, że jest ono nieprecyzyjne i może być rozumiane wieloznacznie, skoro strona domagała się w nim uchylenia decyzji i zwrotu uiszczonej opłaty adiacenckiej wraz z odsetkami w odniesieniu do decyzji ostatecznej, a jednocześnie podnosiła, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa obowiązującego w czasie jej wydania. Wszak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o przepisy art. 154 § 1 Kpa oraz 155 Kpa dotyczy decyzji nie naruszających prawa lub dotkniętych tylko nieistotnymi wadami, zaś tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi. Zawarte w podaniu żądanie strony (stanowiące w myśl art. 63 § 2 Kpa element formalny podania) określa przedmiot postępowania, co ma znaczenie nie tylko dla materialnej i procesowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale także dla ustalenia trybu w jakim postępowanie ma się toczyć (zwykłego lub nadzwyczajnego). W tej sytuacji faktycznej i prawnej, Burmistrz Miasta i Gminy nie był uprawniony do rozpatrzenia podania według własnej koncepcji zakwalifikowania żądania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do organu (por. wyrok NSA z 11.06.1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3. poz. 47). Celowi temu służy rozwiązanie przyjęte w art. 64 § 2 Kpa, nakładającym na organ powinność wezwania strony do usunięcia braku podania poprzez, w tym przypadku, sprecyzowanie treści żądania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Skoro inne są przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidziane w art. 154 i 155 Kpa, a inne są określone w art. 156 § 1 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w obu tych trybach weryfikacji decyzji ostatecznej inaczej kształtuje się właściwość organów, to uchylenie się organów obu instancji od wyjaśnienia omawianej kwestii stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 Kpa) mogące mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 14 maja 2005r. Utrzymanie przez organ II instancji wadliwej decyzji w mocy stanowi jednocześnie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Należy przy tym podkreślić, że chybiona jest zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja powołująca się na okoliczność, że skarżący nie oponował przeciwko rozpatrzeniu wniosku w trybie art. 155 Kpa, a także nie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, już sama treść odwołania wskazująca na wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem obowiązującego prawa z powodu - według strony- braku rozporządzenia wykonawczego powinna była być dla organu II instancji sygnałem do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, a po drugie, to na organie administracji publicznej z mocy zasad wyrażonych w art. 8 i 9 Kpa ciąży obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz czuwania nad tym aby strona nie znająca przepisów prawa nie poniosła z tego powodu szkody. Dlatego nieprecyzyjne sformułowanie przez stronę podania nie może sanować braku dociekliwości organów orzekających w sprawie i niestosowania norm przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Z tych względów zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Jak już wyżej zostało to wyjaśnione, rzeczą organu I instancji będzie wyjaśnienie treści żądania strony zawartego w podaniu, przy czym w przypadku ustalenia, że rzeczywistą wolą strony jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, podanie należy przekazać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu jako organowi właściwemu do orzekania w tym przedmiocie. Gwoli jednak wyczerpania kwestii uchybień dostrzeżonych w toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w kontekście utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, odmawiającego zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa, nie do zaakceptowania są wywody prawne organu odwoławczego zawarte w części uzasadnienia poświęconej dywagacjom na temat potencjalnych skutków decyzji Kolegium jaka nie zapadła, to znaczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji. Argumentacja tam zamieszczona jest nielogiczna, a ponadto stwarza wrażenie, że organ odwoławczy rozważał kwestie związane z art. 146 § 2 Kpa, który nie miał w sprawie zastosowania. Mając na uwadze wyżej wskazane istotne naruszenia przepisów postępowania należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.).