II SA/Sz 781/14

Dnia 2 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Makowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. F. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] r. w przedmiocie przepisania ocen p o s t a n a w i a odrzucić skargę P. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] r. Ldz. [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Studiów Podyplomowych Doradztwo i Rachunkowość Podatkowa z dnia [...] r. odmawiającą wyrażenia zgody na zaliczenie skarżącemu przedmiotów "Postępowanie administracyjne" i "Postępowanie egzekucyjne w administracji", na zasadzie przepisania ocen ze studiów magisterskich. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnił, że Konstytucja RP w art. 70 ust. 5 zapewnia szkołom wyższym autonomię na zasadach określonych w ustawie. Ustawy określające zasady działania publicznych szkół wyższych muszą zatem respektować ich autonomię, tzn. nie mogą znosić istoty tej autonomii poprzez zupełne i wyczerpujące unormowanie wszystkich spraw, które określają pozycję studenta w państwowej szkole wyższej. Zasada autonomii szkół wyższych została również wyrażona w art. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 8a tej ustawy, uczelnia ma prawo do prowadzenia studiów podyplomowych, w tym jest obowiązana do określenia efektów kształcenia oraz sposobu ich weryfikacji i dokumentacji. Oznacza to, że władzom szkół wyższych musi być pozostawiona sfera swobodnego decydowania o sprawach nauki i nauczania, z czym musi się wiązać sfera swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej i składu władz, toku nauczania i weryfikowania wiedzy, przyjmowania i promowania studentów, doktorantów oraz słuchaczy studiów podyplomowych i uczestników kursów i szkoleń, a także określania niektórych ich praw i obowiązków. Uniwersytet jest zakładem administracyjnym, a więc jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani organem samorządu powołaną do wykonywania zadań publicznych, uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku studentami), jak również z osobami które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji, co wynika z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu ma zawsze charakter mniej lub bardziej zamknięty (w danym przedziale czasu). Reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego podlegają tylko akty zakładowe zewnętrzne, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Przepisów procedury administracyjnej nie stosuje się natomiast do aktów administracyjnych wewnątrzzakładowych, które obejmują jednostronne działania prawne organów zakładu, skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych nie stanowiących o nawiązaniu, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Akty wewnątrzzakładowe nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zaliczenia ocen uzyskanych w toku studiów wyższych w czasie odbywania studiów podyplomowych, czego domagał się skarżący, jest aktem wewnątrzzakładowym i nie należy do spraw objętych zakresem art. 3 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosowanie do treści art. 3 § 2 pkt. 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie na akty i czynności enumeratywnie w powyższym przepisie wymienione. W szczególności, skarga do sądu przysługuje, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 powołanej powyżej ustawy na decyzje administracyjne wydawane w ramach postępowania administracyjnego. Okoliczności powyższa jest o tyle istotna, że choć w przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Rektora Uniwersytetu o nie wyrażeniu zgody na przepisanie ocen, to jednak przed jej merytoryczną oceną konieczne jest uwzględnienie treści art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), zgodnie z którym przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego stosuje się jedynie w zakresie określonym w powyższym przepisie, a więc do decyzji dotyczących przyjęcia na studia, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego. Innymi słowy, w przypadku aktów podejmowanych przez organy uczelni wyższych, możliwość stosowania do nich przepisów procedury administracyjnej, a w konsekwencji możliwości ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, została ograniczona jedynie do aktów o charakterze zewnętrznym. W powyższym świetle obowiązkiem Sądu stało się ustalenie, jaki charakter miało zaskarżone rozstrzygniecie w przedmiocie nie wyrażenia zgody na przepisanie ocen, co z kolei umożliwia ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie za dopuszczalną można było uznać drogę sądową. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że choć przepis art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które – jako indywidualne sprawy studentów – winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, do których należy odpowiednio stosować K.p.a., niemniej jednak niewątpliwie chodzi w nim o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2204/11, baza NSA). Pamiętać bowiem należy, że szkoła wyższa stanowi przykład zakładu administracyjnego, w którym jego użytkownicy – studenci – podlegają władztwu zakładowemu. Jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08 uczelnia wyższa będąc zakładem administracyjnym, stanowi jednostkę organizacyjną nie będącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnych aktów organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych. Wynika to z faktu, że jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które to nie wypływają na sam byt tego stosunku nie wymagają wydawania decyzji indywidualnych, a co za tym idzie nie podlegają reżimowi K.p.a. (E. Ochendowski: Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). Takie akty zakładowe wewnętrzne nie podlegają reżimowi K.p.a. i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że wyrażenie zgody na przepisanie ocen nie stanowi aktu zakładowego zewnętrznego, lecz stanowi rozstrzygnięcie związane z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, które dotyczy działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego. W związku z powyższym nie wymaga ono wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej następnie kontroli sądowej. Nie wywiera bowiem ono jakiegokolwiek skutku na zewnątrz, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku zakładowego. Mając na względzie powyższe uznać należało, że skarga P. F. na rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu w przedmiocie wyrażenia zgody na przepisanie ocen nie stanowiła aktu podlegającego sądowej kontroli. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako niedopuszczalną.