II SA/Sz 782/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Z.. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 48 ust 1 w związku z art49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 roku Dz.U. Nr 207 , poz. 2016 z póź. zm.) nakazał Z.W. inwestorowi, który samowolnie wybudował na działce nr [...] w północno-zachodnim narożniku kompleksu domków letniskowych [...] domki letniskowe o wymiarach w rzucie [...] m każdy, wykonanie rozbiórki przedmiotowych [...] obiektów budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...]r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania dwóch drewnianych domków kempingowych położonych na działce nr [...] W toku postępowania ustalono, że Z.W. wybudowała przedmiotowe domki kempingowe w okresie od [...]r. bez pozwolenia na budowę. Organ orzekający ustalił ponadto, że w dniu [...]. inwestor Z.W. zgłosiła w Starostwie [...] zamiar budowy tych domków. Starosta w piśmie z dnia [...] doręczonym stronie w dniu [...]r. ustosunkował się do zgłoszenia, informując o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i wskazał jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku. W dniu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę dwóch domków letniskowych. Od decyzji tej Z.W. wniosła odwołanie . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania Z.W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał wprawdzie, że organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, jednak w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ uznał, że sprawę należy rozpoznać zgodnie z obowiązującymi od 11 lipca 2003r. przepisami. Ponownie rozpatrując sprawę samowolnie wybudowanych domków letniskowych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wykonał powyższe obowiązki i dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Na postanowienie o opłacie legalizacyjnej Z.W. wniosła zażalenie, którego organ odwoławczy nie uwzględnił i postanowieniem z dnia [...]. utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. Z.W. nie uiściła opłaty legalizacyjnej w terminie 7 dni /art. 49 ust.2 w związku z art. 59f oraz art. 59g ustawy Prawo budowlane/, dlatego organ I instancji uznał, że wydanie decyzji o rozbiórce jest uzasadnione. Od decyzji odwołanie wniosła Z.W. domagając się uchylenia decyzji w całości. W odwołaniu zarzuciła: naruszenie art. 64 Konstytucji przez pozbawienie właściciela możliwości korzystania ze swojej własności przy prowadzeniu działalności gospodarczej, która stanowi wyłączne źródło utrzymania, w sytuacji, gdy do naruszenia przepisów prawa budowlanego nie doszło z winy strony tylko z winy inspektora nadzoru. Zarzuciła też naruszenie art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji oraz naruszenie art. 9 kpa przez brak informacji o uprawnieniach strony wynikających z innych przepisów niż prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.W., utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy - jak wynika to z uzasadnienia decyzji przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych [...] domków kampingowych wskazując, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę Sygn. akt II SA/Sz 782/04 w dniu [...]r. wydał postanowienie, w którym zgodne z art.48 ustawy prawo budowlane nałożył na inwestora Z.W. obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów i poinformował o czynnościach jakie należy wykonać w celu legalizacji obiektów. Inwestor z nałożonych obowiązków wywiązał się w terminie, co pozwoliło na wydanie kolejnego postanowienia w dniu [...] na mocy art. 49 ustawy Prawo budowlane o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie to Z.W. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...]r, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Inwestor Z.W. nie wywiązała się w terminie z nałożonego obowiązku powyższym postanowieniem, dlatego organ I instancji w dniu [...]r. wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie bowiem do art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy. Zatem organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art.28 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciel lub zarządca nieruchomości, a nie jest stroną zatrudniony przez inwestora inspektor nadzoru. Rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. Organ odwoławczy podzielił zarzut strony o naruszeniu art. 10 kpa, lecz uznał, że to oczywiste uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, oraz wskazał, że w przypadku obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, nie mają zastosowania przepisy, dotyczące odroczenia czy umorzenia płatności. Skargę na powyższą decyzję złożyła Z.W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła: naruszenie art. 64 Konstytucji i art. 10 kpa, pozostałe zaś zarzuty odniosła do postanowienia o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nigdy nie miała zamiaru naruszać przepisów prawa budowlanego. Do naruszenia tych przepisów doszło wskutek błędnych informacji uzyskanych w urzędzie gminy. Ponadto organy obu instancji nie uwzględniły zmienionych w 2003r. przepisów ustawy Prawo budowlane, które to zmiany miały na celu ochronę nawet tego co inwestor wybudował bez stosownych zezwoleń. W przedmiotowej sprawie wymierzona opłata legalizacyjna w wysokości prawie równiej wartości wzniesionych domków w istocie niweczy zrealizowaną inwestycję. Proces legalizacji przekształcił się w tej sprawie w środek zmierzający do ostatecznego nakazania rozbiórki wzniesionych obiektów mimo ich zgodności z planem miejscowym. Skarżąca podejmując decyzję o budowie domków letniskowych i zaciągając na ten cel kredyty tworzyła w ten sposób miejsce pracy dla siebie i dla zatrudnionych sezonowo pracowników. W toku postępowania organ I instancji nie powiadomił skarżącej o możliwości składnia wyjaśnień i wnoszenia stosownych żądań umożliwiających zapłatę w ratach ubiegania się o zmniejszenie obciążenia stosownie do możliwości, do czego organy są zobowiązane na mocy art. 9 i art. 10 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi A)z. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Niesporne jest w sprawie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał skarżącą do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie to w dniu [...] . utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz skontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia [...]. w sprawie II SA/Sz 529/04 oddalił skargę Z.W. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów budowlanych w następstwie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z powyższego wynika, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawiony do poddania kontroli postępowania zakończonego orzeczeniem o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego wszystkie zarzuty i wywody skargi odnoszące się do postępowania poprzedzającego ustalenie opłaty legalizacyjnej, jak i też co do orzeczenia w przedmiocie tej opłaty i jej wysokości są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. dla zbadania zgodności z prawem decyzji o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych wydanej w następstwie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z treści skargi wynika, że skarżąca pozostaje w błędzie co do istoty postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sytuacji stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Wyjaśnić zatem trzeba, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ i ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. Nr 93, poz. 888/. Nowelizacją z dnia 27 marca 2003r. uzupełnioną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. ustawodawca wprowadził pewne złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej, wprowadzając procedurę umożliwiającą, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Znalazły się one w przepisach art. 48 - 49a /budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę/ oraz w art. 49b /budowa bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu/. Należy w tym miejscu podnieść, że przepis art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane kontynuuje dotychczas obowiązującą zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2 kolei ust.2 art. 48 dopuszcza odstępstwo od zasady wyrażonej w ust.1 art. 48 w drodze legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a/ ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b/ ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i pod warunkiem, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione wyżej okoliczności , organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust.2 art. 48 tej ustawy wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i w postanowieniu tym jest obowiązany zgodnie z ust.3 art. 48 ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: 1/ zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 21 dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych wyżej obowiązków, w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie decyzji nakazie rozbiórki /ust. 4 art. 48/. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów /traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli budowa została zakończona, tylko o zatwierdzenie projektu/ umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49 ust.1 tej ustawy, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, stwierdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub jeżeli została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z treścią tj decyzji. Organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zbadać także kompletność projektu budowlanego oraz posiadane przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych. W przypadku, gdy organ nadzoru nie stwierdzi nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ ten, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49 ust.3 ustawy Prawo budowlane nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie art. 48 ust. 1, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Z omówionych przepisów wynika, że organy nadzoru budowlanego w prowadzonym na ich podstawie postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej, nie mogą kierować się tzw. uznaniem administracyjnym, gdyż są to przepisy mające charakter obligatoryjny. W tej sytuacji przyznane przez organ odwoławczy naruszenie art. 10 § 1 kpa, nie miało wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Ponadto podnieść należy, że subiektywne poczucie krzywdy prezentowane w skardze, nie może być brane pod uwagę, bowiem Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję według kryterium jej zgodności z prawem, a mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane nie odwołują się do zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Skoro zatem bezsporne jest w sprawie, że skarżąca nie uiściła opłaty legalizacyjnej orzeczonej przez właściwy organ ostatecznym postanowieniem z dnia [...]r., to stwierdzić trzeba, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów budowlanych na podstawie art. 49 ust.3 ustawy Prawo budowlane nie narutza prawa. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 usta z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę oddalił. Zgodnie z art. 49 ust.1 tej ustawy, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, stwierdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub jeżeli została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z treścią tj decyzji. Organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zbadać także kompletność projektu budowlanego oraz posiadane przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych. W przypadku, gdy organ nadzoru nie stwierdzi nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ ten, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 49 ust.3 ustawy Prawo budowlane nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie art. 48 ust. 1, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Z omówionych przepisów wynika, że organy nadzoru budowlanego w prowadzonym na ich podstawie postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej, nie mogą kierować się tzw. uznaniem administracyjnym, gdyż są to przepisy mające charakter obligatoryjny. W tej sytuacji przyznane przez organ odwoławczy naruszenie art. 10 § 1 kpa, nie miało wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Ponadto podnieść należy, że subiektywne poczucie krzywdy prezentowane w skardze, nie może być brane pod uwagę, bowiem Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję według kryterium jej zgodności z prawem, a mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane nie odwołują się do zasad słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Skoro zatem bezsporne jest w sprawie, że skarżąca nie uiściła opłaty legalizacyjnej orzeczonej przez właściwy organ ostatecznym postanowieniem z dnia [...], to stwierdzić trzeba, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów budowlanych na podstawie art. 49 ust.3 ustawy Prawo budowlane nie narusza prawa. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 usta z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę oddalił. ,