II SA/Sz 783/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2024 r. nr SKO/Ma/420/2274/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z 12 lipca 2023 r. M. sp. z o.o. ("Inwestor") zwrócił się do Burmistrza Gminy Goleniów o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na zmianie zagospodarowania terenu z użytku rolnego na plac składowy na materiały budowlane wraz ze stróżówką typu kontenerowego z toaletą mobilną, na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie geodezyjnym M. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Gminy Goleniów decyzją nr 405 z 2 października 2023 r., znak: WPN.6730.299.2023.MSZ, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. N. i A. N., zarzucając: błędne przeanalizowanie przez organ sąsiedztwa działek nr [...] i [...]; brak analizy inwestycji pod kątem wpływu na zdrowie i życie mieszkańców działek sąsiednich; brak faktycznego dostępu do drogi publicznej (komunikacja przez przepust, służebność, konieczność budowy mostu). Po rozpatrzeniu odwołania i przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 23 lutego 2024 r., znak: SKO/Ma/420/4432/2023, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie został wystarczająco precyzyjnie ustalony front terenu inwestycji, co skutkowało koniecznością ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a zatem i całego postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia parametrów, wskaźników i cech planowanych obiektów budowlanych (stróżówka, toaleta). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji 4 czerwca 2024 r. wydał decyzję nr 311, znak WFN.6730.299.2023.MSZ, w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie zagospodarowania terenu z użytku rolnego na plac składowy na materiały budowlane, na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie geodezyjnym M. . Od wydanej decyzji odwołanie złożyli M. N. i A. N., zarzucając: błędne przeanalizowanie przez organ sąsiedztwa działek nr [...] i [...]; błędne przyjęcie przez organ, że działki o nr [...] i [...] mają nieograniczony dostęp do drogi gminnej o nr [...]; brak sprawdzenia czy działki nr [...] i [...] posiadają drogę dojazdową oraz czy spełnia ona warunki drogi przemysłowej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 17 lipca 2024 r. nr SKO/Ma/420/2274 utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w toku swojego postępowania Burmistrz Goleniowa zastosował się do zaleceń w zakresie wyznaczenia frontu nieruchomości zawartych w decyzji Kolegium z 23 lutego 2024 r. Ponadto Inwestor wniósł w toku ponownie prowadzonego postępowania o wyłączenie z wniosku elementów zagospodarowania terenu w postaci budynku kontenerowego stróżówki oraz toalety mobilnej. Rozpatrując spełnienie poszczególnych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione. Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej pośredni, poprzez służebność drogową na działce nr [...] i [...]. Wskazano, że w judykaturze przyjmuje się, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca nie stawia przy tym żadnych wymagań co do rodzaju dostępu. Uzbrojenie terenu jest w ocenie organu wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (pkt 3). Nie jest przy tym planowane podłączenie mediów w postaci wody, kanalizacji, gazu. Jednocześnie Inwestor posiada zapewnienie gestora sieci energetycznej o możliwości podłączenia energii elektrycznej na podstawie warunków przyłączenia i zawartej umowy. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to grunt klasy RV (milczące uzgodnienie ze Starostą Goleniowskim na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (milczące uzgodnienia z organami) i nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu. Po doręczeniu, decyzji organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik M. N. i A. N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oparcie się jedynie na treści wniosku inwestora, w którym określił on umiejscowienie frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy, a który to teren-obszar jest podstawą do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wymagania w postaci: odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, poprzez podanie, że teren ten przebiega od wjazdu realizowanego na podstawie ustanowionej służebności wzdłuż drogi publicznej, podczas gdy przy prawidłowym ustaleniu wielkości terenu - frontu, mając za podstawę analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, należałoby rozszerzyć badany obszar także o granicę działki [...] z działką nr [...], przez której fragment przebiega służebność przejazdu; 2) Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. - w zakresie wynikającej z tego przepisu zasady "dobrego sąsiedztwa", poprzez przyjęcie, że planowana zmiana przeznaczenia gruntu rolnego w kierunku wykorzystania go na skład materiałów budowlanych stanowi kontynuację funkcji zastanej na obszarze analizowanym, w sytuacji gdyby organ prawidłowo ustalił tzw. front terenu, to zostałoby ustalone, że w okolicy znajdują się budynki mieszkalne; 3) Naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 i art. 78 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co polegało m.in. na braku ustalenia, w której części przedmiotowych działek inwestor ma zamiar faktycznie realizować skład budowlany, jaki jest przebieg dróg wewnętrznych, co ma wpływ na ustalenie: obszaru faktycznie należącego do tzw. frontu terenu oraz ustalenia w oparciu o którą z sąsiadujących działek - ma zostać ustalony ład przestrzenny, kontynuacja funkcji oraz zasada dobrego sąsiedztwa; 4) Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ustalenia w pełnym zakresie czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności w odniesieniu do oceny czy planowany/realizowany dojazd do działek inwestycyjnych przez mostek/przepust nad ciekiem wodnym S. , odpowiada stosownym wymaganiom w zakresie maksymalnych obciążeń i czy nie spowoduje to np. osunięcia się ziemi do wspomnianego cieku wodnego, co mogłoby mieć wpływ na przepływ wody, 5) Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o piętnowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z odrębnymi przepisami - tj. z art. 53 ust. 4 pkt 9 tej samej ustawy - tzn. bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi; W uzasadnieniu Skargi rozwinięto przedstawione wyżej stanowisko. W szczególności, zdaniem Skarżących, skoro np. działka [...] graniczy przez ciek wodny tzw. S. z działką nr [...], to zasadnym jest przeanalizowanie, czy nie należałoby rozszerzyć analizowanego obszaru także o granice między w/w działkami. Owa działka jest zabudowana m.in. budynkiem mieszkalnym, podobnie jak kolejna działka tj. ta o nr [...]. W przedmiotowym przypadku front działki ustalony przez organ nie przylega do drogi publicznej, gdyż za nim jest działka nr [...]. Na działkach nr [...] i [...] powinny też być wytyczone drogi wewnętrzne, którymi inwestor się porusza (widać już na zdjęciach rozpoczętą inwestycję). Organ powinien zatem ustalić zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1, czy na działkach nie przebiegają drogi wewnętrzne oraz co istotniejsze przede wszystkim, ustalić w którym miejscu na przedmiotowych działkach - Inwestor zamierza składować owe materiały budowlane. Powyższe jest o tyle istotne, że zdaniem Skarżących ma to znaczący wpływ na ustalenie wzajemnej korelacji funkcji i sposobu wykorzystywania działek na planowaną inwestycję np. w porównaniu z działką o nr [...], która znajduje się najbliżej miejsca objętego wydaną decyzją. W ocenie skarżących, nieprawidłowe jest przyjęcie przez organ do analizy działek położonych za drogą publiczną dojazdową, zamiast tych w sąsiedztwie za granicami. Na działkach tych m.in. o nr [...], [...], [...] według informacji zamieszczonych na mapie ewidencyjnej, posadowione mają być budynki gospodarcze/handlowe, jednakże są to nieruchomości położone już za drogą - po przeciwnej stronie. Niewiadomym też jest, w której części działek Inwestor ma zamiar zlokalizować skład materiałów, co także ma wpływ na ustalenie analizowanego obszaru, jeżeli bowiem materiał ma być składowany przy granicy z działką nr [...], to tym bardziej, istniejąca tam funkcja i zabudowa ma pierwszeństwo, zdaniem skarżących, dla oceny wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wywiedziono także, iż nowe przeznaczenie przedmiotowych działek rolnych inwestora zachwieje dotychczasową funkcję sąsiednich działek, które przeznaczone są pod zabudowę mieszkalną - tak np. wskazywana już działka nr [...], czy też [...]. Nadto przepust betonowy nad S. , nie jest dostosowany do masy pojazdów, które będą się nim poruszały wraz z materiałami budowlanymi. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., stanowiący o odpowiednim uzbrojeniu terenu, nie dotyczy tylko zapewnienia planowanej inwestycji zabudowy dostępu do odpowiedniej infrastruktury energetycznej, gazowej czy wodnej ale i także obejmuje zapewnienie terenowi takich cech, jak chociażby przydatność gruntu (ze względu na jego budowę/skład) do konkretnej inwestycji, czy też wyposażenie go w dodatkową infrastrukturę - w tym obiekty budowlane, jak mosty/przepusty o takich cechach, które pozwolą na jego realizację i dodatkowo zapewnią bezpieczeństwo sąsiednim działkom. Tym samym zdaniem Skarżących w przypadku przepustu powinna być badana w toku postępowania, bo w razie jego zerwania dojdzie do zalania sąsiednich działek. Ponadto, w ocenie Skarżących, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, nie zwrócił się z zapytaniem do właściwego zarządcy drogi publicznej czy istniejąca publiczna droga dojazdowa, z której prowadzi zjazd na działkę nr [...], objęta dla inwestora służebnością przejazdu, ze względu na parametry techniczne, czyli chociażby czy dopuszczalna masa pojazdów jest przystosowana od planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) stanowiący, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Objęta skargą decyzja orzeka o zmianie zagospodarowania terenu z użytku rolnego na plac składowy z przeznaczeniem na materiały budowlane położonego na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie geodezyjnym M. Przed wydaniem decyzji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczono wokół terenu inwestycyjnego na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku wyznaczono obszar analizowany w odległości w odległości 369 m od granic działki. Nie jest sporne, iż w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się zarówno działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, i gospodarczymi, budynkami handlowymi, usługowymi, zakładem usługowo - handlowym (szczotkarstwo) oraz w bliskim sąsiedztwie budynkami handlowo - usługowymi branży budowlanej, na których składowane są materiały budowlane i sprzęty budowlane. W powyższym, zakresie Skarżący podnoszą zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia frontu nieruchomości wywodząc w szczególności, że w ich ocenie należałoby rozszerzyć badany obszar także o granicę działki [...] z działką nr [...], przez której fragment przebiega służebność przejazdu. W takim też przypadku zostałoby ustalone, że w okolicy znajdują się budynki mieszkalne. Skarżący wskazywali ponadto, że w przedmiotowej analizie należało badać, w której części działek Inwestor ma zamiar faktycznie realizować skład budowlany i jaki jest przebieg dróg wewnętrznych. Wbrew zarzutom skargi organy poczyniły stosowne ustalenia dotyczące sposobu wykorzystania działki, a wyjaśnienia w tym zakresie były wystarczające do przyjęcia wielkości frontu w sposób określony w analizie. Przy czym nie sposób przyjąć, iżby dalsze rozszerzanie wielkości frontu mogło prowadzić do odmiennych ustaleń niż przyjęte w sprawie i zakwestionowania, iż stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa pozwala na określenie wymagań ujętych w skarżonej decyzji. Podkreślić warto, co wynika z analizy, na obszarze analizowanym obszarze znajdują się zarówno działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi jak i gospodarczymi. Przy czym kluczowe znacznie miało ustalenie, że w bliskim sąsiedztwie znajduje się nieruchomość z budynkami handlowo - usługowymi branży budowlanej, na których składowane są materiały budowlane i sprzęty budowlane. W świetle regulacji ustawowej nie mogło mieć znaczenia dla wydanej decyzji podnoszona w skardze okoliczność, że organ do przyjął do analizy działki położone "za drogą publiczną dojazdową, zamiast tych w sąsiedztwie za granicami". W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest bowiem mowa o działkach dostępnych "z tej samej drogi publicznej" a tym samym przy orzekaniu - jako punkt stosownych ustaleń – przyjęto działki mieszczące się w zakresie powyższego pojęcia. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie ustaleń czy dojazd do nieruchomości nad ciekiem wodnym odpowiada stosownym wymaganiom w zakresie maksymalnych obciążeń i czy nie spowoduje to np. osunięcia się ziemi do wspomnianego cieku wodnego, co mogłoby mieć wpływ na przepływ wody, to nie sposób nie dostrzegać, iż skarżona decyzja była opiniowana zarówno z PGW "Wody Polskie" z uwagi na położenie w sąsiedztwie cieku wodnego jak i przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, z uwagi na położenie w obszarze zbiornika wody podziemnej. Powyższym wyspecjalizowanym podmiotom niewątpliwe znane są uwarunkowania dotyczące warunków hydrotechnicznych i budowli z nimi związanych. Skoro znając planowane wykorzystanie nieruchomości inwestycyjnej właściwe organy nie zgłaszały zastrzeżeń, w tym opisywanych w skardze, brak jest podstaw do przyjęcia, iż rolą organu wydającego warunki zabudowy było badanie dopuszczalnych obciążeń przepustu betonowego. W zakresie zarzutu braku uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi należy dostrzec, iż jak wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9) u.p.z.p. uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi jest wymagane w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Tymczasem nieruchomość inwestycyjna nie przylega do pasa drogowego, między innymi z uwagi na oddzielnie jej ciekiem wodnym. W świetle twierdzeń skargi dotyczących konieczności ustalania czy dojazd przez istniejącą drogę publiczną, z której prowadzi zjazd na działkę nr [...] jest dostosowany od planowanej inwestycji z uwagi na masę pojazdów dojeżdżjących do nieruchomości inwestycyjnej, to tego rodzaju ustalenia wykraczałyby poza zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W judykaturze przyjmuje się, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca nie stawia przy tym żadnych wymagań co do rodzaju dostępu. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej nawierzchnię utwardzoną o jakichś parametrach, czy też za pomocą drogi nieutwardzonej, czy nawet ścieżki. Niezależnie od powyższego warto jednak dostrzec, iż zasady dotyczące dopuszczalnej masy pojazdów mogących się poruszać po drogach publicznych są uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących a w razie potrzeby wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, zarządca drogi może określać dodatkowe zasady np. w zakresie maksymalnej masy pojazdów na poszczególnych odcinkach dróg, w szczególności ustawiając stosowne znaki drogowe. W świetle powyższego należało uznać, iż skarżona decyzja odpowiada prawu i nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.