II SA/Sz 784/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...], [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po rozpoznaniu wniosku M. G., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynków zabudowy zagrodowej na działce nr [...] z obrębu D. W uzasadnieniu Wójt K. wskazał, iż wnioskodawca będąc właścicielem kilkudziesięciu hektarów gruntów rolnych położonych na terenach w części potencjalnie zalewowej, podzielił je na działki o powierzchni 0,15 – 0,25 ha i aktualnie występuje o ustalenie dla nich warunków zabudowy, określając ich planowaną funkcję jako przeznaczone pod zabudowę zagrodową. Dla działek o numerach: [...] otrzymał już takie warunki zabudowy. Na niektórych z nich wnioskodawca pobudował już budynki jednorodzinne, natomiast na żadnej nie zrealizował budynków gospodarczych wchodzących w zespół zabudowy zagrodowej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Jeden z takich domów M. G. zbył już na rzecz osób trzecich jako dom jednorodzinny, a pozwolenia na budowę pozostałych domów przeniósł na Spółkę A, której jest jedynym współwłaścicielem. Wnioskodawca sprzedał już kilkanaście działek ze wskazaną zabudową zagrodową, na których realizowana jest jedynie zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wobec powyższych faktów, organ stwierdził, że kolejny wniosek o ustalenie warunków na zabudowę zagrodową na działce nr [...], stanowiąca łąkę klasy IV, należy uznać jako próbę obejścia, tak jak w poprzednich przypadkach, przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż teren tej działki nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto we wrześniu 2006 r. Gmina K. przewiduje uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, w którym wprowadza się zakaz wszelkiej zabudowy na tym terenie, co jest zgodne z ustaleniami sporządzonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. złożył M. G. Wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty wskazał, że posiadając kilkadziesiąt hektarów terenów zielonych ma zamiar prowadzić produkcję rolną i w przyszłości, zgodnie z pozwoleniem zamierza wybudować budynki gospodarcze. Zdaniem skarżącego odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przypuszczenia narusza zasadę praworządności zawartą w art. 6 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. W ocenie skarżącego zasada pogłębiania zaufania do obywateli została w jego sprawie naruszona przez przełamanie stałości poglądów wyrażonych w poprzednio wydawanych decyzjach dotyczących podobnego stanu i kierowanych do tego samego adresata. Nadto organ naruszył art. 10 K.p.a., ponieważ przed wydaniem zaskarżonej decyzji naruszył prawo strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Końcowo skarżący stwierdził, że organ winien wydać decyzję po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, ze względu na usytuowanie terenu objętego wnioskiem w obszarze melioracyjnym G., będącego w bezpośrednim zagrożeniu powodziowym oraz znajdującego się w strefie K. Parku Nadmorskiego i w obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 pod nazwą T. – K. Pas Nadmorski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 59 - art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując, że M. G., wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2005 r. zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, stwierdziło, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, dlatego uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy. Rozpoznając zażalenie wnioskodawcy na postanowienie Wójta Gminy K. o zawieszeniu postępowania, Kolegium uchyliło je, stwierdzając, iż 12- miesięczny okres, na który postępowanie mogło być zawieszone upłynął w dniu 11 maja 2006 r., tj. w okresie trwania postępowania odwoławczego, ponieważ powinien on być liczony od dnia wpływu wniosku. Ponowna decyzja Wójta w ww. sprawie wydana została [...] W wyniku rozpoznania odwołania M. G. od ww. decyzji, Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał, że ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy terenów dla których brak jest sporządzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, w decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany jest określić zasadnicze parametry danego rodzaju inwestycji, co uprawnia organ administracji do badania rodzaju obiektów jakie mają być wzniesione na terenie objętym wnioskiem. Prawo do zagospodarowania terenu przysługujące osobie posiadającej do niego tytuł prawny nie jest nieograniczone, bowiem ograniczenia wynikają zarówno z przepisów ww. ustawy jak i Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo to musi być zgodne z warunkami ustalonymi bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w decyzji o warunkach zabudowy, a nadto nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego. Przepis ten stanowi przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając je rygorom wynikającym z wymienionych wyżej aktów administracyjnych. Zgonie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich 5 warunków : 1/ warunek "dobrego sąsiedztwa", przy czym nie stosuje się go przy zabudowie zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej, 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze , 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotą rozstrzygnięcia organu I instancji było wyjaśnienie w drodze postępowania administracyjnego, czy planowana przez wnioskodawcę kolejna zabudowa zagrodowa na kolejnej działce tego samego obszaru w miejscowości D., Gmina K., stanowiącej grunt rolny będący własnością wnioskodawcy, w świetle dotychczasowych jego działań, nosi znamiona zabudowy zagrodowej, czy też stanowi próbę obejścia przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ brak zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze powoduje, że wprowadzenie na ten teren zabudowy innej niż zagrodowa jest niedozwolone. Ustosunkowując się do powyższego Kolegium podało, że z mapy geodezyjnej sporządzonej przez organ wynika, że objęta wnioskiem działka nr [...] jest jedną z co najmniej kilkudziesięciu niewielkich powierzchniowo działek, położonych w zwartym obszarze, która powstała w wyniku dokonanego przez skarżącego podziału jednej dużej nieruchomości o powierzchni kilkudziesięciu hektarów, obejmującej grunty rolne. Wnioskodawca będąc właścicielem tak dużej powierzchni gruntów rolnych, po dokonaniu jej podziału na małe działki, występuje każdorazowo z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla każdej z tych działek zabudową zagrodową, a po otrzymaniu wnioskowanej decyzji zbywa te działki na rzecz osób trzecich: niektóre jako działki przeznaczone pod zabudowę zagrodową, a niektóre jako grunty zabudowane przez niego budynkiem mieszkalnym bez budynków gospodarczych. Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że organ I instancji rozpatrując kolejny wniosek o wydanie warunków zabudowy, miał podstawy do kwestionowania użytego w nim określenia rodzaju inwestycji jako zabudowa zagrodowa i uznanie, że stanowi on próbę obejścia przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto w ocenie organu na uwagę zasługuje również fakt, że prowadzenie działalności rolniczej na tak małej powierzchni każdej z działek jest niemożliwe. Końcowo Kolegium wskazało, że wszystkie zebrane w tej sprawie materiały dają podstawę do uznania, że planowana inwestycja w istocie nosi znamiona typowej zabudowy jednorodzinnej, zlokalizowanej na gruntach rolnych klasy II i IV, czyli gruntów objętych szczególną ochroną przepisami art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponieważ zabudowa taka nie spełnia jednego z pięciu warunków z art. 61 ust. 1 ustawy, w ocenie Kolegium odmowa ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy jest w pełni zasadna. Odnosząc się do zarzutu skarżącego nieuzgodnienia z właściwymi organami ze względu na usytuowanie wnioskowanego terenu, Kolegium wskazało, że dokonywanie takich uzgodnień w sytuacji gdy zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy jest bezzasadne. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazujące m.in. na naruszenie przepisów prawa procesowego, materialnego oraz przełamania stałości poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach dotyczących podobnego stanu faktycznego, wydanego przez ten sam organ i skierowanych do tego samego adresata. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 15 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił treść skargi zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie art. 107 K.p.a. – poprzez nie wskazanie w decyzji jej adresata, podanie w sposób nieprawidłowy jej podstawy prawnej oraz lakoniczne uzasadnienie. 2. Oparcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym - poprzez przyjęcie niezgodnej z rzeczywistością powierzchni działki oraz klasy bonitacyjnej. Błędne ustalenia stanu faktycznego doprowadziło do błędnego powołania się na art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, bowiem wniosek dotyczy zabudowy siedliskowej. 3. Zawężenie granic prawa własności - poprzez nie respektowanie zasady wolności zabudowy. 4. Błędną interpretację art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 5. Naruszenie art. 6 K.p.a. - poprzez powołanie się w decyzji na koncepcję tzw. "obejścia prawa", która to koncepcja nie znajduje oparcia ani w przepisach procedury administracyjnej, ani przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W pierwszym kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwaną ustawą) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego i do tego wniosku, będąc związane jego treścią, winny odnieść się organy w swoich decyzjach. Z przepisu art. 52 ust. 2 ww. ustawy wynika, że to wnioskodawca decyduje jaki teren obejmie wnioskiem oraz określa planowany sposób zagospodarowania terenu wraz z charakterystyką zabudowy, a organy nie mogą według swego uznania zmieniać ani terenu objętego wnioskiem, ani rodzaju planowanej inwestycji. Dlatego też jeżeli organ mimo takiego brzmienia przepisów, kwestionuje treść złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to winien dysponować jednoznacznymi dowodami, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest realizacja innej zabudowy niż określona we wniosku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ uznał, że zamiarem skarżącego jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie tak jak podał we wniosku zabudowa zagrodowa, jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego stanowisko organu. W szczególności brak jest dowodów na to, że skarżący faktycznie jest właścicielem kilkudziesięciu hektarów terenów rolnych w obrębie D., że wcześniej uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej na innych działkach oraz, że działki te sprzedał przed rozpoczęciem budowy lub po wybudowaniu tylko budynku mieszkalnego. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet zgodzić się ze stanowiskiem organu, że faktycznie zamiarem skarżącego była realizacja domu jednorodzinnego, a nie zabudowa zagrodowa, to i tak zaskarżona decyzja narusza prawo. Mianowicie przepis art. 60 ust. 1 ustawy który obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Działka objęta wnioskiem niewątpliwie stanowi grunt rolny, a zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna być uzgodniona ze starostą, jako organem właściwym w sprawach gruntów rolnych. Organ orzekający nie może, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, samodzielnie rozstrzygnąć kwestii warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Kompetencję orzekania w tym zakresie ustawodawca wyraźnie przyznał staroście w formie postanowienia uzgadniającego. Dlatego też zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za uzasadnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający określono adresata decyzji poprzez podanie imienia i nazwiska skarżącego, jako osoby, która wniosła odwołanie. Również uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można uznać za zbyt lakoniczne. Organ odwoławczy przytoczył w tym uzasadnieniu treść przepisów prawa oraz wskazał fakty, które uznał za udowodnione. Zabrakło jedynie wskazania dowodów, na których się oparł. Zgodzić się można ze skarżącym, że podana w główce decyzji podstawa prawna jest nieprecyzyjna i zbyt ogólna, jednak w treści uzasadnienia organ odwoławczy uszczegółowił tą podstawę. Natomiast nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji w przedmiotowej sprawie nie powinien być stosowany przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy jednoznacznie stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć ma gruntów wykorzystywanych na cele rolne (niezależnie od powierzchni tych gruntów), to winna być uzgodniona z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, a ten organ dokonuje uzgodnienia w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.