II SA/Sz 784/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. D. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w zw. z art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. Nr 518 ze zm.), zobowiązał B.D.i K.D., każdego z osobna, do zapłaty zwaloryzowanej bonifikaty w kwocie [...] zł, udzielonej od opłaty za przekształcenie udziału ½ części w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości położonej w S., przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, dokonanego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. Organ zobowiązał do dokonania zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na podany numer rachunku bankowego. Prezydent Miasta S. wskazał, że w dniu [...] B.D. i K.D. poinformowali organ o sprzedaży nieruchomości przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2 i załączyli kopię umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...], na podstawie której zbyli tą nieruchomość na rzecz K. i S.Ł., którzy nie są dla nich osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta S. podał, że zgodnie z art. 4 ust. 15 i 16 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele, niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości osobie bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Udzielona bonifikata w łącznej kwocie wyniosła [...] zł. Po zwaloryzowaniu jest to kwota [...] zł, a odpowiednio do wysokości udziałów dla B.D. w kwocie [...] zł i dla K.D. w kwocie [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji B.D. i K.D. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 ust. 2a pkt 5, art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6, art. 8 art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie odwołujący się wnieśli o potraktowanie ich pisma jako wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty i zainicjowanie odpowiedniego postępowania, celem wydania stosownej decyzji, z urzędu zawieszając do tego czasu przedmiotowe postępowanie. W odwołaniu wskazano, iż decyzję wydano przedwcześnie, bez przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego i umożliwienia stronom wyrażenia swojego stanowiska. Skarżący wyjaśnili, że w chwili dokonywania przekształcenia B.D. i jej mąż K.D. nie planowali zmiany lokalu. W dniu [...] Z.D. zmarł. W związku z tym B.D. oraz K.D., który udział w wysokości do ½ w przedmiotowej nieruchomości otrzymał w drodze darowizny od ojca, zostali zmuszeni sprzedać mieszkanie. Znaczna część środków ze sprzedaży mieszkania została przeznaczona na cele mieszkaniowe w postaci zakupu innego, mniejszego mieszkania dla B.D. Pozostała część została przeznaczona na wyposażenie tego mieszkania, co należy rozumieć za spełnienie przesłanki "wykorzystania na cel mieszkaniowy". Skarżący powołali się na art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzujący wyjątki od ogólnej zasady dotyczącej zwrotu bonifikaty zawartej w art. 68 ust. 2. Jednym z wyjątków jest sprzedaż lokalu mieszkalnego nabytego uprzednio od gminy i przeznaczenie uzyskanych z jego sprzedaży środków finansowych, w ciągu 12 miesięcy od zbycia, na nabycie innej nieruchomości lokalowej przeznaczonej lub wykorzystanej na cele mieszkaniowe. Wskazali również, że prezydent może zgodnie z art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w art. 68 ust. 2a ustawy, po uzyskaniu na to zgody właściwej rady. Analogiczny zapis znalazł się w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odwołujący się podnieśli, że sprzedaż przedmiotowego mieszkania związana była z ich trudną sytuacją rodzinną i finansową oraz brakiem możliwości dalszego utrzymywania przedmiotowego lokalu. Za pieniądze uzyskane ze sprzedaży zakupili inny (mniejszy i tańszy w utrzymaniu) lokal mieszkalny, kierując się poprawą warunków mieszkaniowych rodziny, pozostałe zaś środki przeznaczyli na jego wyposażenie i opłaty. Środki uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego zostały zatem przez skarżących wykorzystane na zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych, a nie na cele komercyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania B.D. i K.D., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości położonej w S., przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, ustalił opłatę w wysokości [...] zł, która stosownie do posiadanych udziałów wyniosła [...] zł dla B.D. i [...] zł dla K.D. Prezydent udzielił bonifikaty od tej opłaty w wysokości [...] %. Kwota opłaty z bonifikatą wyniosła [...] zł, a więc stosownie do posiadanych udziałów: [...] zł dla B.D. i [...] zł dla K.D. W przedmiotowej decyzji organ poinformował B.D. i K.D., że w przypadku zbycia lub wykorzystania nieruchomości na inne cele, niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty przed upływem pięciu lat od dnia przekształcenia - udzielona bonifikata po jej waloryzacji podlega zwrotowi. B.D. i K.D. zbyli przedmiotową nieruchomość dnia [...] na rzecz K. i S. Ł. (nie będących osobami bliskimi dla zbywców w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc przed upływem pięciu lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolegium wskazało, że nie widzi uzasadnionego przypadku, na który powołują się odwołujący, że po śmierci Z.D., B.D. i K.D., ze względu na zmianę sytuacji zmuszeni zostali do sprzedaży mieszkania. W chwili dokonywania przekształcenia, Z.D. nie był użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Byli nimi natomiast B.D. i K.D.. Organ zauważył, że w wyniku sprzedaży przedmiotowej nieruchomości odwołujący się otrzymali kwotę [...] zł, przy czym zakupili mieszkanie za kwotę [...] zł. Z powyższego wynika, że pozostała im kwota [...] zł, a zatem posiadają oni środki finansowe na zwrot udzielonej im bonifikaty. Odnosząc się do zarzutu pominięcia wniosków dowodowych i w konsekwencji zaniechania zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, Kolegium uznało, że w sprawie nie zaistniała konieczność ich przeprowadzenia z uwagi na fakt, iż istotne dla sprawy okoliczności znalazły potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a ich przeprowadzenie byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 68 ust. 2a pkt 5, art. 68 ust. 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wystąpienie o zwrot bonifikaty w razie zaistnienia podstaw do żądania jej zwrotu, jest obligatoryjne, a odstąpienie od jej egzekwowania wymaga zastosowania odrębnego trybu: w szczególnie uzasadnionych przypadkach, organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą rady powiatu. Wymóg takiej zgody, tu również w przypadku odstąpienia od żądania zwrotu w razie utraty praw do udzielonej bonifikaty (art. 4 ust. 15) - ma na celu ograniczenie ryzyka nadużyć. Organ podkreślił, że odwołujący się nie wskazali szczególnie uzasadnionego przypadku, w wyniku którego zaistniałaby konieczność jego oceny przez Radę Miasta S. B.D. i K.D. powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazali, że są nierówno traktowani gdyż w przypadku innych rodzin, organ odstąpił od żądania zwrotu bonifikaty. Ponadto z orzecznictwa sądów wynika, że obowiązek zwroty bonifikaty nie powstaje w wypadku, gdy środki ze sprzedaży dokonanej przed upływem terminu przeznaczone zostaną w ciągu 12 miesięcy od dnia zbycia na cele mieszkaniowe, jak to miało miejsce w ich sprawie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest zwrot bonifikaty udzielonej skarżącym w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 . W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., zwana dalej: "ustawa"), osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Stosownie zaś do ust. 7 powołanego przepisu, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych (ust. 11a). Zgodnie z ust. 15 powołanego przepisu, organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżący nabyli prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (każdy do ½ części) na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z tego tytułu organ – stosownie do powołanego na wstępie art. 4 ust. 1 ustawy – ustalił dla nich opłatę w wysokości [...] zł, a stosownie do posiadanych udziałów po [...] zł. Jednocześnie, na podstawie uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XX/518/08 z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy udzielił bonifikaty od tej opłaty w wysokości 84,33 % jej wartości. Kwota opłaty wraz z bonifikatą wyniosła [...] zł. Okolicznością bezsporną pozostaje, iż skarżący, w okresie krótszym niż 5 lat od powyższego przekształcenia, tj. w dniu [...], na mocy aktu notarialnego Rep.A Nr [...], dokonali sprzedaży nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], położonej na działce nr [...] na rzecz K. i S. Ł. Skarżący w toku postępowania nie kwestionowali ustalenia, iż nabywcy tej nieruchomości nie są dla nich osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Z akt sprawy wynika również, a okoliczności tej skarżący również nie kwestionowali, że środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości (kwota [...] zł) zakupili mieszkanie dla B.D. (kwota [...] zł) oraz je wyposażyli (pozostała część). W ocenie skarżących, wydatki te oznaczają, że pozyskane środki ze sprzedaży nieruchomości wykorzystali na cel mieszkaniowy. Analizując przepis art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz § 1 i 2 ust. 1 powołanej wyżej uchwały Nr XX/518/08 Rady Miasta Szczecin, nie budzi wątpliwości, że zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia, skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli – tak jak w tym przypadku- zbycie nastąpi na cel inny niż ten, który został określony przy udzieleniu bonifikaty. Skarżącym bonifikaty udzielono w związku z tym, że nieruchomość przy ul. [...] w [...] była zabudowana, przeznaczona i wykorzystywana jedynie na cel mieszkaniowy. Wynika z tego zatem, że zwolnienie skarżących z obowiązku zwrotu bonifikaty po zbyciu nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy kwota uzyskana ze sprzedaży została przeznaczona na zakup nieruchomości przeznaczonej na cel mieszkaniowy. W ocenie Sądu, niewątpliwie zakup mieszkania dla B.D. wskazuje na przeznaczenie części środków uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w [...] na cel mieszkaniowy, czyli taki, który był podstawą udzielenia bonifikaty. Przeznaczenie z kolei pozostałej kwoty ze sprzedaży na wyposażenie nowo zakupionego mieszkania w pojęciu tym się nie mieści. Ustawodawca w art. 4 pkt 15 powołanej wyżej ustawy jednoznacznie wskazał, że w razie wystąpienia okoliczności określonych w tym przepisie, organ ma obowiązek żądania zwrotu bonifikaty. Z treści tego przepisu nie wynika, że zwrot ten może dotyczyć części bonifikaty, skoro na cel mieszkaniowy przeznaczono jedynie część kwoty uzyskanej ze sprzedaży. Przepis art. 4 ust. 15 zawiera jednak uprawnienie dla organu do odstąpienia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, od żądania zwrotu bonifikaty odpowiednio za zgodą wojewody, rady lub sejmiku. Kolegium zauważyło wprawdzie, co wynika z uzasadnienia decyzji tego organu, że skarżący w odwołaniu złożyli taki wniosek i odniosło się do tego wniosku odmownie. Nie zwróciło jednak uwagi, że wraz z wnioskiem od odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty B. i K. D. domagali się zawieszenia postępowania. Tego wniosku Kolegium procesowo nie rozpoznało. Podkreślić należy, że jasno wyartykułowany w odwołaniu wniosek skarżących o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty inicjował nowe postępowanie, którego celem jest dokonanie oceny sytuacji skarżących w kontekście ewentualnego uznania jej za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 4 ust. 15 ustawy i zastosowania przewidzianej w tym przepisie instytucji odstąpienia od żądania zwrotu. W związku z tym wynik tego postępowania niewątpliwie stanowił zagadnienie wstępne, determinujące rozstrzygnięcie organu odwoławczego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy powinien był zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie drugoinstancyjne do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku skarżących o odstąpienie od zwrotu bonifikaty, który to wniosek winien przekazać organowi I instancji. Pominięcie przez Kolegium faktu złożenia przez skarżących wniosku o zawieszenie postępowania w celu zbadania możliwości odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, należy oceniać w kategorii naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Koniecznym stało się zatem uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej celem przeprowadzenia przez organ I instancji w pierwszej kolejności postępowania, w którym rozpozna wniosek skarżących o odstąpienie od zwrotu bonifikaty (w razie konieczności zawiesi postępowanie do czasu ostatecznego rozpatrzenia tego wniosku) oraz wyda w tej materii stosowną decyzję, a w zależności od wyniku tego postępowania rozstrzygnie w przedmiocie zwrotu bonifikaty. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.