II SA/Sz 785/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie częściowego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 64, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), odmówił K.H. częściowego zwolnienia z opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...], zwanym dalej "DPS". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz z analizy zebranych w sprawie dokumentów wynika, że źródłem utrzymania K.H. jest świadczenie rentowe otrzymywane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. oraz zasiłek pielęgnacyjny przyznany przez Prezydenta Miasta S. Organ podał dalej, że łączny miesięczny dochód wnioskodawczyni uległ zmianie i obecnie wynosi [...] zł (różnica pomiędzy poprzednim, a obecnym dochodem wynosi [...] zł i nie przekracza 10 % kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej - art. 106 pkt 3b). Obecnie K.H. powinna ponosić odpłatność za pobyt w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie. Po uiszczeniu opłaty za pobyt w ww. placówce pozostaje jej do dyspozycji [...] zł miesięcznie. Od [...] renta rodzinna wnioskodawczyni podlega comiesięcznej egzekucji komorniczej na zaspokojenie potrzeb innych niż alimentacyjne w wysokości [...] zł. Po egzekucji sądowej do wypłaty stronie przysługuje kwota w wysokości [...] zł, z czego [...] zł miesięcznie winna dopłacać do pobytu w DPS. Tym samym do dyspozycji pozostaje jej kwota [...] zł miesięcznie. W opinii pracownika socjalnego, kwota ta jest niewystarczająca na pokrycie niezbędnych potrzeb, takich jak środki czystości, artykuły spożywcze, odzież, czy leki. Organ I instancji podał, że K.H. nie przedstawiła jednak żadnych faktur i paragonów potwierdzających jej comiesięczne wydatki. Oświadczyła jedynie, że na środki czystości przeznacza [...] zł, na artykuły spożywcze [...] zł, na odzież [...] zł, na środki higieniczne [...] zł oraz na lekarstwa [...] zł. Ponadto, z przeprowadzonego rozeznania wynika, że na dzień [...] wnioskodawczyni posiada zaległości za pobyt w DPS w wysokości [...] zł oraz zadłużenie z tytułu odpłatności za zakup leków w kwocie [...] zł. Od tej decyzji K.H. wniosła odwołanie, w którym opisała swoją sytuację zdrowotną. Wskazała, że obecnie jej dochód stanowi kwota [...] zł, a ustalona opłata za pobyt w DPS to kwota [...] zł miesięcznie. Wyjaśniła, że ma zaległości w opłatach za leki oraz za pobyt w DPS w wysokości [...] zł. Poza tym od [...] renta rodzinna, którą otrzymuje, podlega egzekucji komorniczej w wysokości [...] zł. Po uiszczeniu wszystkich opłat pozostawałaby jej do dyspozycji kwota [...] zł, która nie zaspokoi jej wszystkich potrzeb. Jej miesięczne wydatki wynoszą bowiem: leki [...] zł, środki higieny osobistej [...] zł, środki czystości [...] zł, artykuły spożywcze [...] zł. Do odwołania załączyła między innymi kopie faktur za leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust 2 i ust. 3, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K.H., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przedstawiając stan prawny mający zastosowanie w sprawie, przytoczył treść art. 60 ust.1, art. 60 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, dotyczących zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że obecny dochód strony to kwota [...] zł, na którą składają się renta oraz zasiłek pielęgnacyjny. Zatem 70% z [...] zł to kwota [...] zł. Następnie Kolegium, odwołując się do treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wskazało, że decyzja w sprawie zwolnienia z opłat oparta jest na uznaniu administracyjnym. A zatem nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 64 ww. ustawy nie gwarantuje wnioskodawcy przyznania zwolnienia. Ponadto, okoliczności wymienione w tym przepisie podano jedynie przykładowo, nie stanowią one katalogu zamkniętego. Tak więc, mimo długotrwałej choroby wnioskodawcy, wnoszenia opłat za innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, itp. organ może odmówić zwolnienia, albo zastosować jedynie częściowe zwolnienie z opłaty. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji szczegółowo przeanalizował sytuację materialną strony, wskazując w jakiej wysokości wnosi ona opłatę za pobyt w DPS, jakie ma inne obciążenia finansowe oraz jakie środki pozostają jej po wniesieniu ww. opłat. Dodatkowo, organ I instancji odmowę swoją oparł na fakcie, że K.H. nie przedstawiła żadnych rachunków na potwierdzenie swoich wydatków. Jednocześnie stwierdził, że Prezydent Miasta S. wskazał, że wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb w całości pokrywa DPS – stosownie do art. 58 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że sytuacja materialna odwołującej się jest trudna, bowiem po opłaceniu wszystkich opłat pozostaje jej obecnie jedynie kwota [...] zł. Jednak mając na uwadze brzmienie art. 58 ust. 1 ww. ustawy, zdaniem organu odwoławczego, strona powinna była udokumentować swoje wydatki związane z jej potrzebami, które nie są zaspakajane przez DPS, w którym przebywa, a tego nie uczyniła. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., odmowa częściowego zwolnienia K.H. z opłat za pobyt w DPS nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Niezasadne zwolnienie sprzeczne jest z zasadą pomocy, powoduje bowiem przerzucenie na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli kosztów utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym. Kolegium wyjaśniło stronie, że odmowa częściowego zwolnienia nie przesądza, że nie będzie się ona mogła ubiegać o takie zwolnienie w przyszłości, przedkładając miesięczne rachunki za leki, żywność, środki czystości, itp. Wówczas dopiero bowiem organ podejmujący w tym przedmiocie decyzję będzie mógł przesądzić, czy i w jakiej wysokości zwolnić ją z opłaty za miesięczny pobyt w DPS. Na powyższą decyzję K.H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W uzasadnieniu skarżąca opisała swoją trudną sytuację zdrowotną. Wyjaśniła, że nie otrzymuje żadnej opieki medycznej na terenie DPS. Dodatkowe leki, opatrunki, środki czystości, odzież kupuje sama. Podobnie, sama opłaca leczenie u specjalistów, a choroby zmusiły ją do dodatkowego dożywiania. K.H. wyjaśniła, że nie posiada środków na pokrycie długu za pobyt w DPS. Natomiast rachunków nie zbierała, ponieważ nie miała wiedzy, że powinna była je zbierać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że długi, które ściąga komornik, to długi jej męża. Ona sama "nie ma znikąd pomocy, a syn jest na rencie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (§ 1). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], odmawiającą częściowego zwolnienia K.H. z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w S. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie natomiast do treści art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Z przepisów art. 61 ust. 1-3 u.p.s. wynika z kolei, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności (ust.1): 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą (ust. 2): 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zwrócić jednak uwagę należy na treść art. 64 u.p.s., który stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Zwolnienie to może nastąpić w szczególności, jeżeli zaistnieje jedna z czterech wyszczególnionych w tym przepisie sytuacji, a mianowicie: 1 ) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. W rozpatrywanej sprawie K.H. wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do organu o zwolnienie jej od ponoszenia kosztów związanych z pobytem w DPS dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych w S. "w związku z zaległościami w opłatach za pobyt w DPS w kwocie [...] zł". Zaznaczyć trzeba, że łączny miesięczny dochód skarżącej, jak i wysokość kwoty jaką winna uiścić za pobyt w DPS ustalona została w sposób prawidłowy. Z treści wywiadu środowiskowego, jak i z treści odwołania wynika jednak, że pozostała do dyspozycji skarżącej kwota w wysokości [...] zł (po potrąceniu kwoty [...] zł tytułem egzekucji komorniczej) jest niewystarczająca na pokrycie jej miesięcznych niezbędnych potrzeb, takich jak: lekarstwa, środki czystości, artykuły spożywcze, czy odzież, które według oświadczenia K.H. wynoszą [...] zł. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy decyzja w sprawie zwolnienia z ww. opłaty, wydana na podstawie art. 64 u.p.s. następuje w ramach uznania administracyjnego (można zwolnić), co oznacza, że powinna zostać w sposób jasny i przekonujący uzasadniona - szczególnie w przypadku odmowy uwzględnienia takiego zwolnienia. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając K.H. wnioskowanego zwolnienia stwierdził, że skarżąca nie udokumentowała wydatków związanych z jej potrzebami, tzn. nie przedłożyła rachunków za zakup leków, żywności, środków czystości. Stanowisko to zaaprobował organ odwoławczy, również wskazując na brak dowodów (rachunków). Tymczasem z treści odwołania wynika, że K.H. załączyła do niego kserokopie opłaconych faktur za leki od [...] do [...] na łączną kwotę [...] zł oraz faktur nieopłaconych na kwotę [...] zł. Brak dokonania przez organ odwoławczy własnych ustaleń w powyższym zakresie stanowi stwierdzone przez sąd uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego i tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W przypadku organu odwoławczego prowadzi to również do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez ten organ. Podkreślić przy tym należy, że Kolegium mając wiedzę dotyczącą pogarszającego się stanu zdrowia skarżącej, tym bardziej powinno było dołożyć wszelkiej staranności rozpatrując wniesione odwołanie. W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego, należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że brak przedłożenia rachunków, między innymi za zakup leków, uniemożliwiał uwzględnienie wnioskowanego zwolnienia. Stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga tego rodzaju uzasadnienia, aby kontrola decyzji administracyjnej pozwalała na ocenę, czy swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność. Rozpatrując ponownie wniosek Kolegium powinno mieć na uwadze powyższe stanowisko wskazujące na charakter naruszeń przepisów postępowania i wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie winno dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w sprawie ustaleń. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję.