II SA/Sz 785/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. B.-M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...] uchylającej we wznowionym postępowaniu decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i orzekającej o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i zwróciło sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy D. decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] M. na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewid. [...], gm. D., na rzecz [...] z siedzibą w W.. Na skutek wniosku M. B., Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją. W toku wznowionego postępowania uzupełniono akta sprawy o opracowanie pt. "Opinia dotycząca kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...], gmina D.", sporządzonej przez biegłego sądowego Ł. C., w którym wskazano, że przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] r. uchylił, w wyniku wznowienia postępowania, swoją decyzję nr [...] z dnia [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] M. na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. D. i orzekł o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przedłożonej w toku wznowionego postępowania opinii biegłego wynika, iż inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czego inwestor nie dokonał. Od tej decyzji Spółka odwołała się zarzucając, m.in. naruszenie przepisu art. 56 zd. 1 u.p.z.p. ze względu na odmowę wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pomimo spełnienia ku temu wszelkich wymogów, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniała nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec wydania decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W wymienionej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznając odwołanie za zasadne, postanowiło o uchyleniu zaskarżonego aktu i zwróceniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ obowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Taka analiza musi być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji i uwzględniać kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych urządzeń wchodzących w jej skład, a także urządzeń już funkcjonujących w sąsiedztwie inwestycji, jeżeli takie istnieją. W oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty w konsekwencji dokonuje samodzielnej oceny, czy przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium zaznaczyło, że co prawda dołączone do wniosku opracowanie wykazało, iż przedsięwzięcie nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jednak przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia nie uwzględniono treści § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W aktualnej linii orzecznictwa sądów administracyjnych na tle tego przepisu dominuje pogląd, że przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem zaliczenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań i zsumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (również z tej samej inwestycji). Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, z uwzględnieniem możliwości zmian nachylenia anten. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny spowoduje, że moc promieniowania przekroczy w osi głównej promieniowania planowanej anteny wielkości wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Z tych względów dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy przyjął, że Wójt pomimo przedłożenia przez inwestora opracowania pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", mógł dopuścić dowód z opinii biegłego na okoliczność zweryfikowania badanej inwestycji pod kątem zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi jednakże na to, że w aktach sprawy znalazły się dwa dokumenty, sporządzone przez osoby posiadające do tego stosowne kwalifikacje, dotyczące tego samego, istotnego zagadnienia, organ powinien dokonać dogłębnej i szczegółowej analizy obu tych dokumentów i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności zaś, jeśli organ opiera się tylko na treści jednego z tych dokumentów, to w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać, dlaczego odmawia wiarygodności drugiemu dokumentowi. W niniejszej sprawie takiej analizy zabrakło, co w ocenie Kolegium stanowi przejaw naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nadto organ II instancji zaznaczył, że przedłożona przez inwestora dokumentacja nie uwzględnia zjawiska kumulacji, a w tej sytuacji należało wezwać inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o takie opracowanie, a nie od razu odmawiać ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym, skoro organ I instancji w toku wznowionego postępowania doszedł do wniosku, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to samo takie ustalenie nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz podstawę do zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. M. B. i M. M. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W sprzeciwie wnieśli o uchylenie tej decyzji wskazując, że w aktach znajduje się kompletny materiał dowodowy pozwalający organowi odwoławczemu zająć merytoryczne stanowisko w sprawie. Podnieśli także, że w opinii biegłego sądowego Ł. C., będącej jednocześnie stanowiskiem Wójta w sprawie, wykazana została wadliwość przedłożonego przez inwestora opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia", zaś inwestor w toku wznowienia postępowania miał czas na zapoznanie się z aktami oraz przedstawienie dodatkowych dokumentów, choćby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której konieczność wydania dla spornego przedsięwzięcia wynika wprost z przepisów prawa. Przy czym przedłożone przez inwestora dokumenty nie tylko nie uwzględniały kwestii zjawiska kumulacji, ale także niewłaściwie zdefiniowały miejsca dostępne dla ludności, na co wskazuje załączona do skargi decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy zwrócił się o jego oddalenie, podkreślając, że wydanie decyzji odmownej przez organ I instancji ze względów powołanych w zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przepis z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a. jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (tak w wyrokach NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 3011/17, II OSK 3012/17, dostępnych w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, kontroli sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy D. uchylającą we wznowionym postępowaniu własną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej oraz orzekająca o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazująca organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na wniosek M. B. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy D. z dnia [...] W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek w nim wskazanych, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności uprawniające Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej. Przesłanki wskazane w zaskarżonej decyzji zostały wadliwie ocenione przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, że decyzja będąca przedmiotem wznowienia postępowania została wydana na podstawie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199) regulujących zasady wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji, czyli Wójt Gminy D., po wszczęciu postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił własną decyzję ustalającą lokalizacje celu publicznego i odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 53 ust. 8 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Treść powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że uchylenie decyzji lokalizacyjnej staje się niedopuszczalne po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile ziszczą się przesłanki zawarte w tym przepisie. Rozważyć zatem należy, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć organ w przypadku zaistnienia takiej sytuacji. Fakt, iż dotyczący wznowienia postępowania art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje na konieczność stosowania, w razie upływu przewidzianego w nim terminu, normy art. 151 § 2 k.p.a., nie wyłącza stosowania tego przepisu w toku wznowionego postępowania. Przepis art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi lex specialis w stosunku do art. 146 § 1 k.p.a. W związku z tym, przyjąć należy, iż poza szczególnym w stosunku do terminu 5-letniego, terminem, którego upływ wyłącza możliwość uchylenia decyzji, w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, znajdują zastosowanie wszystkie jego pozostałe unormowania, w tym art. 151 § 2 k.p.a. W toku postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku upływu terminu 12- miesięcznego od daty doręczenie lub ogłoszenia decyzji, organ traci wyłącznie kompetencję do uchylenia decyzji. Utrata tej kompetencji wywoła skutek dopiero w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, iż decyzja podlegałaby uchyleniu, gdyby nie zakaz wynikający z art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb postępowania organu winien zatem obejmować ustalenie, czy w sprawie zachodzi podstawa wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli tak – organ winien rozpoznać sprawę co do istoty. Jeżeli po rozpoznaniu sprawy co do istoty, organ stwierdzi, że wydana poprzednio decyzja, mimo uchybienia proceduralnego polegającego na niezapewnieniu stronie możliwości udziału w postępowaniu, była w istocie właściwa i winien on obecnie wydać decyzję odpowiadającą decyzji dotychczasowej, powinien on zastosować normę art. 151 § 2 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy po rozpoznaniu sprawy co do istoty, organ stwierdzi, że wydana poprzednio decyzja była wadliwa, organ winien, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić tę decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, o ile nie upłynął termin przewidziany w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Upływ tego terminu wyklucza uchylenie decyzji i skutkuje wydaniem orzeczenia w trybie art. 151 § 2 k.p.a. o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że niniejsze postępowanie zostało zainicjowane sprzeciwem i okoliczność ta - zgodnie z przepisem art. 64e p.p.s.a.- powoduje, że sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie zaprezentowany wyżej wywód co do możliwości procedowania w sytuacji ziszczenia się przesłanek zawartych w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie było niewłaściwe a wręcz zbędne. Organ odwoławczy winien był merytorycznie rozpoznać sprawę, mając na uwadze upływ 12 miesięcznego terminu określonego w art. 53 ust. 8 powołanej wyżej ustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące procedowania w razie wdrożenia trybu wznowieniowego. Podsumowując, jakkolwiek zarzuty zaprezentowane w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem nie odnoszą się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., to jednak sąd, niezwiązany tymi zarzutami, na podstawie art. 134 p.p.s.a. uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja powinna zostać uchylona, albowiem nie odpowiada kryterium legalności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.