II SA/Sz 788/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia części obiektu do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. z 2000r.Nr 106,poz.1126 ze zm.) -Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową do wykonania w terminie do dnia [...]r. określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych samowolnie robót budowlanych w pomieszczeniach [...] – [...] przy ul. [...] w [...], polegających na postawieniu ścian [...] i [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona. Ponieważ Spółdzielnia nie wykonała w wyznaczonym terminie nakazanych w/w decyzją czynności, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. wydaną z powołaniem się na art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej doprowadzenie przedmiotowych pomieszczeń do stanu poprzedniego. Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. znak [...], uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż organ ten, powinien ustalić legalny stan poprzedni przedmiotowych pomieszczeń i jednoznacznie określić stan, do którego mają zostać doprowadzone przedmiotowe pomieszczenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy samowolnego wykonywania przez Spółdzielnię Mieszkaniową robót budowlanych w [...] – [...] przy ul. [...] w [...], na poziomie "[...]" w pomieszczeniach oznaczonych w projekcie budowlanym symbolami [...] i [...], na poziomie "[...]" w pomieszczeniu oznaczonym symbolem [...] oraz poziomie"[...]" w pomieszczeniu oznaczonym symbolem [...], wobec niespełnienia obowiązków nałożonych decyzją znak [...] z dnia [...]r., Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art.104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej doprowadzenie przedmiotowej części obiektu do stanu sprzed samowolnego wykonania w/w robót budowlanych, zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wskazano, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa bez zezwolenia właściwego organu wykonała roboty budowlane polegające na postawieniu ścianek [...] i [...], dokonując przez to zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń). Roboty te zostały wykonane po dacie wydania przez Starostwo na użytkowanie tej części [...] – [...] – (decyzja znak [...] z dnia [...]r.). W związku z tym, że wykonane roboty nie doprowadziły do powstania nowej części obiektu, postępowanie przeprowadzono w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją znak [...] z dnia [...]r. nałożono na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek wykonania określonych czynności w terminie do[...]r.Po bezskutecznym upływie terminu, wobec niespełnienia przez Spółdzielnię obowiązków nałożonych w/w decyzją, po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzeczono jak w przytoczonej wyżej sentencji decyzji. Od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa, ponownie złożyła odwołanie, wskazując, iż pomieszczenia powstałe w wyniku wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych, są niezbędne dla właściwego funkcjonowania Spółdzielni. W tej części budynku znajdują się pomieszczenia biurowe Spółdzielni. Skarżąca podniosła ponadto, że : - po przeanalizowaniu swych potrzeb i dokonaniu stosownych uzgodnień, przystąpiła do realizacji decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., - o czym powiadomiła organ pierwszej instancji, - w biurze Inspektora Nadzoru Budowlanego została złożona inwentaryzacja architektoniczno–budowlana przebudowanych pomieszczeń i skarżąca jest "w trakcie realizacji pozostałych warunków zawartych w decyzji z [...]r." Podnosząc powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji . Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji organu I instancji, wskazując, iż roboty budowlane w rozpatrywanym przypadku zostały faktycznie zakończone, a w rezultacie ich wykonania nie powstał obiekt budowlany lub jego część. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, nakazująca doprowadzenie przedmiotowych pomieszczeń do stanu poprzedniego, jest zasadna. Prawidłowo określono także na czym ma polegać "doprowadzenie do stanu poprzedniego" – jako doprowadzenie do stanu "zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę", gdyż – jak wynika z akt sprawy – budowa obiektu, w której usytuowane są przedmiotowe pomieszczenia, została zakończona i wydano pozwolenie na jego użytkowanie, co oznacza, że poprzedni stan tych pomieszczeń był zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższą decyzję ostateczną Spółdzielnia Mieszkaniowa zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania gwarantujących stronie czynny udział w każdym stadium postępowania i nakładających na organ administracji obowiązek informowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych, a także dających stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. )art.10 kpa). Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Pierwszym pismem w przedmiotowej sprawie, doręczonym skarżącej, była decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Skarżąca nie miała możliwości, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 kpa, przed wydaniem decyzji, tym samym została pozbawiona podstawowych praw przysługujących stronie w trakcie postępowania. Organ II instancji nie odniósł się do tych ewidentnych błędów proceduralnych organu I instancji, a dodatkowo sam popełnił identyczne. W myśl art. 9 kpa, organ II instancji winien z urzędu wziąć pod uwagę błędy procesowe popełnione przez organ I instancji. Organ II instancji bowiem również nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji, iż w sprawie został zebrany cały materiał dowodowy, a strona ma możliwość zapoznania się z tym materiałem, i wypowiedzenia się w tej kwestii. Jedynym pismem w sprawie, jakie otrzymała skarżąca, była skarżona decyzja. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i odpowiadające mu prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na treść decyzji. Skarżąca podniosła również, iż spełniła wszystkie wymogi niezbędne do zalegalizowania dokonanych samowolnie robót budowlanych, a stosowne dokumenty złożyła do Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie skarżąca wskazuje, iż wykonane samowolnie roboty budowlane miały niewielki zakres i polegały m.in. na przedzieleniu [...] płytą [...] oraz wycięciu w ściance otworu. Zmiany te nie miały znaczącego wpływu na charakter pomieszczeń, w których były dokonane, a jednocześnie były niezbędne Spółdzielni w jej bieżącym funkcjonowaniu i zapewnieniu lepszej obsługi członków Spółdzielni. Wykonanie zaskarżonej decyzji, nakazującej doprowadzenie do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, a następnie ponowne wykonanie takich samych robót budowlanych, jest nieracjonalne i narazi skarżącą na znaczne koszty. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podnoszonego w skardze naruszenia, art. 10 kpa organ wyjaśnił, iż zbieranie materiałów dowodowych w niniejszej sprawie zostało zakończone przez organ pierwszej instancji przed wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...] r., znak: [...]. Natomiast podjęcie kolejnych rozstrzygnięć administracyjnych, w tym także zaskarżonego, jest konsekwencją niewykonania obowiązków nakazanych w w/w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Ponadto, materiał dowodowy, będący podstawą podjętych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, to - poza protokołem z oględzin - dokumentacja budowlana, będąca także w posiadaniu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę uznać należy za zasadną. Z przekazanych sądowi akt postępowania wynika, iż na żadnym etapie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżąca nie została pouczona w trybie art. 10 kpa o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie prowadzonego postępowania, dokonanych przez organ ustaleń oraz zebranego materiału dowodowego. Braku tego nie konwalidują wydawane w przedmiotowej sprawie decyzje administracyjne. Postępowanie i wydana w przedmiocie nałożenia obowiązków decyzja INB z [...]r. były postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie "nakazania Spółdzielni doprowadzenie przedmiotowej części obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę". Każde z tych postępowań jest odrębne i w każdym muszą być przestrzegane ogólne zasady postępowania, w tym zasada wyrażona w art. 10 Kpa. Tymczasem - jak wynika z akt postępowania - Spółdzielnia nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją i – jak twierdzi - nie mogła w toku tego postępowania przedstawić swoich racji, jak również zgłosić dowodów. W rozpatrywanej sprawie ocenić należy, iż mogło to mieć wpływ na treść wydanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji, zwłaszcza, że - jak podnosi skarżąca - obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia [..]r. zostały - choć po wyznaczonym terminie - wykonane. Należy też zwrócić uwagę, iż zakres obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]r. wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej, orzeczenia technicznego, oświadczenia o braku sprzeciwu, lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) nie mieścił się w dyspozycji powołanego przepisu. Przepis ten mówi bowiem o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Chodzi tu o konkretne czynności, których efektem ma być wprost doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wydana w trybie tego przepisu decyzja powinna więc jednoznacznie wskazywać jakie czynności i roboty budowlane inwestor ma wykonać. Przedłożenie wymienionych w w/w decyzji dokumentów nie stanowi "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych". Zatem wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane opartej na przesłance niewykonania nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązków związanych z wykonaniem określonych czynności lub robót budowlanych nie odpowiada prawu. Nie zachodzi bowiem wskazana w tym przepisie przesłanka. Wskazując, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych Spółdzielnia dokonała zmian sposobu użytkowania części pomieszczeń, organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły też na czym polegała zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Samo wydzielenie dodatkowych pomieszczeń w wyniku postawienia ścianek działowych nie musi oznaczać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne ochrony środowiska bądź wielkość układ obciążeń. Sprawa ta nie była przez organ analizowana. Naruszenie art. 10 kpa mogło więc mieć istotny wpływ na niewyjaśnienie tej kwestii. W tym stanie uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych w niej przepisów prawa, a także art. 10 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002r. (dalej P.p.s.a.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję uchylić. Orzeczenie w pkt II oparto na przepisie art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.