II SA/Sz 788/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust.3, art. 40 ust.1,2 pkt 3 i ust. 3,6,11,13,15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku Spółki A. z dnia [...] r. Prezydent Miasta zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w celu umieszczenia dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni [...] m² w okresie od dnia [...] r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia [...] r. i z tego tytułu ustalił opłatę w kwocie [...] zł oraz nie zezwolił na dalsze zajmowanie pasa drogowego w okresie objętym wnioskiem, tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że reklama będąca przedmiotem postępowania znajduje się na terenie pozostającym w zasięgu inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo- Usługowego A. W związku z powyższym zarządca drogi w toku postępowania uzyskał od kierownika budowy ww. inwestycji informację, że wszystkie reklamy w bezpośrednim sąsiedztwie budowy Centrum Handlowo - Usługowego A mogą bezkolizyjnie funkcjonować do dnia [...] r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka A., wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie wniosku w całości, - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie: - art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dla zlokalizowania niniejszej reklamy w pasie drogowym, - art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż kierownik budowy Centrum Handlowo-Usługowego jest stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, - art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust.3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał, że generalną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności nie służących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie, czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Odstępstwo od tej zasady stanowi przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi może w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwolić na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Kolegium podkreśliło, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją podejmowaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oparł je na treści obowiązującego prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów oraz wskazał przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji. Zaskarżona decyzja uwzględnia żądanie strony co do lokalizacji, powierzchni zajęcia i terminu początkowego zezwolenia. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniach od [...] r. do dnia [...] r. organ I instancji udzielił, aby jak podał, umożliwić stronie podjęcie działań zmierzających do usunięcia przedmiotowej reklamy. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zastosował się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego: uwzględnienia interesu strony (art. 7 kpa) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), bowiem decyzja, która bezwzględnie odmawiałaby możliwości zajęcia pasa drogowego w terminie od dnia [...] r. wiązałaby się z koniecznością nałożenia na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Kolegium wskazało nadto, że fakt iż poprzednio udzielano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie nie oznacza, że kolejne wnioski będą załatwiane pozytywnie. Za każdym razem konieczne jest bowiem dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań oraz przepisów prawnych. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, nie można uznać zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za uzasadnione. Organ odwoławczy nie uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż kierownik budowy Centrum Handlowo-Usługowego jest stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca, tj. Spółka A. Oświadczenie złożone przez kierownika budowy dotyczy realizowanej inwestycji i kolizji reklamy stanowiącej własność skarżącej Spółki z planowanymi pracami budowlanymi. Okoliczności te miały bezpośredni wpływ na decyzję organu I instancji, który jako zarządca drogi jest obowiązany między innymi do zapewnienia warunków, które nie zagrożą bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych, co sugeruje strona odwołująca się. Przepis art. 38 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Powyższy przepis odnosi się zatem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Kolegium organ I instancji wyjaśnił stan faktyczny i prawny, jak również wyczerpująco zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decydujące znaczenie przy podejmowaniu decyzji miał fakt kolizji wniosku strony z realizowaną inwestycją, co zostało w zaskarżonej decyzji przedstawione. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa poprzez brak określenia charakteru prawnego opinii kierownika budowy Centrum Handlowo- Usługowego A, a przez to mające istotny wpływ na wynik sprawy dopuszczenie dowodu z oświadczenia osoby, która nie jest w żaden sposób związana z toczącym się postępowaniem; - art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie braku zagrożenia bezpieczeństwa i utrudniania ruchu drogowego przez nośnik reklamowy Skarżącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 107 § 3 kpa poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności dowodów na podstawie których organ się oparł przy wydawaniu decyzji, - art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie. Spółka A. wskazała, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskowana lokalizacja reklamy znajduje się w zasięgu inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo - Usługowego A, albowiem w toku postępowania zarządca drogi uzyskał od kierownika budowy wyżej wymienionej inwestycji informację o treści wskazującej, iż wszystkie reklamy w bezpośrednim sąsiedztwie budowy Centrum Handlowo-Usługowego A. mogą bezkolizyjnie funkcjonować do dnia [...] r. " Wobec powyższego niezrozumiałym dla strony Skarżącej są przesłanki na podstawie których została wydana decyzja, skoro z jej treści nie wynikało, iż funkcjonowanie przedmiotowego nośnika może zagrażać bezpieczeństwu oraz utrudniać ruch drogowy, a jej wydanie zostało w zasadniczej mierze oparte na opinii kierownika inwestycji. Spółka nadmieniła, że to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania w przedmiocie potencjalnych zagrożeń dla ruchu drogowego, jakie mogą wystąpić w związku z umiejscowieniem nośnika reklamowego w obrębie pasa drogowego. Wobec czego bezspornym powinno pozostać, iż w tej materii rozstrzygającymi winny pozostać względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nie prywatne interesy inwestorów prowadzących roboty budowlane na terenie przyległym do pasa drogowego. Zdaniem strony właściwy w sprawie zarządca drogi jest każdorazowo zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest dopuszczalne, tzn. czy pozostanie obiektu w pasie nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ powinien zatem podjąć szereg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, prowadzącego do wydania prawidłowej decyzji. Tym samym winien jest zbadać wszelkie przesłanki oraz aspekty związanie z zachowaniem bezpieczeństwa na drodze, natomiast zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie wyjaśnił, jakie zagrożenia pozostanie nośnika w pasie może powodować, a tym samym nie spełnił ciążącego na nim obowiązku. Ponadto organ administracji, stojąc na straży praworządności nie może wydawać arbitralnych rozstrzygnięć. Decyzja organu administracji powinna być poparta dowodami, co wyraźnie wynika z przepisów procedury administracyjnej, oraz należycie uzasadniona przez wskazanie tych dowodów. Jednakże, w opinii Skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób jest się doszukać wskazania dowodów, które organ uznał za wiarygodne ponad oświadczenie złożone przez kierownika budowy. Tym samym w ocenie Skarżącej organ w sposób rażący naruszył treść przepisu art. 77 kpa. Spółka wskazała także na rażące naruszenia treści art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, tj. w szczególności przytoczenie faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie, w opinii Skarżącej ocena zebranego materiału dowodowego sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja reklamy znajduje się na terenie pozostającym w zasięgu inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo-Usługowego A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ślad za organem I instancji nawet nie ustaliło, czy wniosek obejmuje teren pasa drogowego, a ponadto nie ustaliło, czy zasięg realizowanej inwestycji również znajduje się w pasie drogowym. Zdaniem Spółki nie ma tu znaczenia, że decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podejmowana jest w oparciu o uznanie administracyjne. Sam fakt możliwości wydania decyzji uznaniowej nie oznacza, iż może to być decyzja arbitralna i dowolna. Rażącym naruszeniem także pozostaje, iż niewyjaśnione pozostały przesłanki co do wydania zezwolenia do dnia [...] r., a Skarżącej odmówiono zgody na okres przypadający po tym dniu. Organy obydwu instancji nie odniosły się do tego faktu oraz nie wskazały, jakie przyczyny legły u podstaw wydania decyzji za dzień graniczny obierając datę [...] r. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Spółka A. podkreśliła, że nośnik reklamowy będący przedmiotem skargi, w przeciwieństwie do tego co twierdził organ nie kolidował i nie koliduje z budową nowej galerii handlowej i nowego układu komunikacyjnego (nowy układ chodnika, ścieżki rowerowej i terenów zielonych). Aktualna sytuacja w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w [...] (dz. Nr [...] obręb [...]) wskazuje na niewłaściwe stanowisko organu wydane w oparciu o błędne opinie wydziału Inżynierii Ruchu i Dokumentacji, jak również kierownika budowy Spółki B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego aktu prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd pragnie zaznaczyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją podejmowaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanych, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. W myśl zaś art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwolić na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji i rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej dotyczy między innymi umieszczenia w pasie drogowym reklam. Decyzja administracyjna powinna być rzetelnie uzasadniona, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, ze rozstrzygnięcie organu jest oparte o rzetelne dowody dotyczące stanu faktycznego nosi cechy dowolności i stąd nie może się ostać w obrocie prawnym. Tak jest, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie. Decyzja Prezydenta z [...] r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego Spółce A. od dnia [...] r. do [...] r. oraz nie zezwalająca na zajęcie pasa drogowego od [...]r. do [...] r. nie została prawidłowo uzasadniona. Jak bowiem wynika z uzasadnienie decyzji odmowę co do wskazanego w rozstrzygnięciu okresu oparto wyłącznie na wypowiedzi kierownika budowy Centrum Handlowo – Usługowego A. Kierownik budowy nie jest organem administracji. To organ administracji ponownie rozpatrując sprawę musi uzasadnić swoje stanowisko w sprawie mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tego ewidentnie niewystarczającego uzasadnienia nie dostrzegł też organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zauważyło, że w sprawie nie ma zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych. Jednak zupełnie pominęło to, że Kierownik budowy w istocie rozstrzygnął w przedmiotowej sprawie a organ administracji ograniczył się do przekazania informacji uzyskanej od kierownika budowy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organów obu instancji i rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.