II SA/Sz 789/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] r., nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego J. P. kwotę [...] złotych, zawierającą kwotę należnego podatku od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia 14 maja 2017 r. R. P., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w G. o udzielenie w formie papierowej informacji: - czy funkcjonariusz o nr [...] otrzymał w 2015 r. i 2016 r. nagrody finansowe, premie, dodatki do mieszkania, dofinansowanie do mieszkania – wyszczególnić wszystkie środki. Rozpoznając powyższy wniosek, Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej zwaną "u.d.i.p.", oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2016 r. poz. 922), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że wnioskowane informacje stanowią wprawdzie informacje publiczne, jednak uwzględniając art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do tych informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W odwołaniu od ww. decyzji R. P. podniósł, że żądane informacje dotyczą urzędnika państwowego oraz sfery faktów, wobec czego winny zostać mu udostępnione. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zmianę decyzji i udzielenie informacji, o którą się zwrócił. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, w szczególności ograniczeniom określonym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze wzglądu m.in. na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tajemnicą ustawowo chronioną jest m.in. tajemnica danych osobowych określona w art. 51 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (...). Natomiast zgodnie ze sformułowaniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy uznać, że ujawnianie informacji o osobach pełniących funkcję publiczną jest możliwe tylko w zakresie, w jakim informacja ma związek z pełnioną funkcją, zaś ujawnianie informacji o innych osobach podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o ochronie danych osobowych oraz ograniczeniom ze względu na ochronę prywatności. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt 17/05), Dyrektor wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, nie ulega wątpliwości, iż w zakresie żądania wnioskodawcy znalazły się dane osobowe funkcjonariusza, który z uwagi na zajmowane stanowisko służbowe w dziale ochrony, nie pełni funkcji publicznej i nie ma związku z tymi funkcjami, w związku z czym udostępnienie żądanych we wniosku informacji, stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. R. P. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie otrzymanych środków przez funkcjonariusza publicznego oraz przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i zobowiązanie organów do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. Ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącego, radca prawny J. P., uzupełniając zarzuty i wnioski postawione w skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 3 lit b oraz pkt 5 lit. d i g, w wyniku czego nie udostępniono skarżącemu informacji publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że informacja o uzyskanych środkach publicznych, w tym o wynagrodzeniu, nagrodach i premiach oraz o środkach dotyczących sfinansowania remontu mieszkania i sfinansowania mieszkania funkcjonariusza publicznego jest informacją publiczną. Wskazany we wniosku funkcjonariusz Służby Więziennej jest funkcjonariuszem publicznym i tym samym pełni funkcje publiczne, a zatem ograniczenie, o którym mowa w zdaniu pierwszym ust. 2 art. 5 u.d.i.p. jego nie dotyczy. Funkcjonariusz Służby Więziennej jest funkcjonariuszem publicznym, o czym stanowi art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego i to bez względu na zajmowane stanowisko w jednostce penitencjarnej. Skarżącemu nie chodzi o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej konkretnego pracownika organu, lecz dane o środkach finansowych, wydatkowanych w związku z pracą wskazanego funkcjonariusza Służby Więziennej. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości środków publicznych wypłacanych na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne. Kwestie związane z kosztami funkcjonowania Służby Więziennej uregulowane są w art. 6 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Tym samym informacja o wysokości otrzymanych środków pieniężnych funkcjonariusza publicznego nie korzysta z ochrony. Informacja ta jest informacją publiczną, ponieważ także jest związana z pełnieniem przez tą osobę funkcji publicznych. Ponadto środki te są finansowane ze środków publicznych, a wydatkowanie tych środków jest poddane społecznej kontroli. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik organu pismem procesowym z dnia 29 listopada 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że funkcjonariusz o nr [...] pełniący służbę w dziale ochrony - nie pełni funkcji publicznej, gdyż nie ma w zakresie obowiązków wykonywania zadań w sferze publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że okolicznością niesporną jest to, iż adresat pytania inicjującego postępowanie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budziło też sporu to, że informacja będąca przedmiotem rozstrzygania organu, posiadała przymiot informacji publicznej, co przyznał sam organ. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zaś do oceny tego, czy funkcjonariusz Służby Więziennej jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle ww. przepisu, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, organ odmawiając w badanej sprawie udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ funkcjonariusz Służby Więziennej jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu i nie dotyczy go ograniczenie udostępnienia informacji publicznej związanej ze sprawowaną funkcją. Powyższe wynika z treści art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1137), który stanowi: "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe". W przytoczonym przepisie wprost wskazano funkcjonariusza Służby Więziennej, jako osobę pełniącą funkcję publiczną. Nie ma zatem potrzeby dokonywania rozważań jaki jest zakres obowiązków funkcjonariusza i, czy w ich ramach wykonuje wyłącznie czynności usługowe. Rozważania takie dotyczyć mogą osób wskazanych w przepisie art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym: "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Dodatkowo wskazać można, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 Kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W świetle powyższego stwierdzić należy, że informacja o wynagrodzeniu oraz dodatkach do tego wynagrodzenia (premie, nagrody) wypłacanym na stanowisku funkcjonariusza Służby Więziennej należy do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. i nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdzenie takie obliguje Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji ze względu na naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organ powinien wziąć również pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że: "Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów." W kontekście powyższego, wskazać należy, że rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie środków otrzymanych przez funkcjonariusza na remont czy dofinansowanie do mieszkania organy powinny rozważyć, czy udostępnienie tych informacji jest niezbędne z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715 ze zm.).