II SA/Sz 79/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Z. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu odwołania Z. i R. W., E. W., R. W., J. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego z parkingiem, wjazdem i pylonem reklamowym na terenie działek nr [...], [...], [...] i części działki nr [...], przy ulicy [...] w [...] - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na zarzuty sformułowane przez odwołujących, wyrażające obawy, że realizacja inwestycji zakłóci spokój mieszkańcom osiedla mieszkaniowego przez zwiększenie ruchu samochodowego, a co za tym idzie, emisję hałasu, kurzu i spalin. Poza tym zakłócona zostanie gospodarka wodna, ponieważ na działkach [...], [...], [...], [...], [...] istnieje drenaż, który odwadnia tereny. Ponadto Z. i R. W. zakwestionowali zapis dotyczący dziedzictwa kulturowego, bowiem przed rozpoczęciem budowy ich domu wymagano uzgodnień z Konserwatorem Zabytków. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Przepis ten wskazuje pięć warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe. Wymaga się, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Poza tym zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ten akt wykonawczy określa zwłaszcza wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej (§ 5), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8). W celu ustalenia tych kwestii organ sporządza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1). Z analizy funkcji przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, że przy ul. [...] występuje zabudowa usługowo-mieszkalna i zabudowa usługowa (m.in. schronisko dla nieletnich, hurtownia napojów, obiekty handlowe, sprzedaż materiałów budowlanych i części samochodowych, gabinety lekarskie). Część terenu w obszarze analizowanym jest niezabudowana. Ustalenia zawarte w analizie nie budzą wątpliwości. Poza tym obiekty handlowe uzupełniają zabudowę mieszkaniową i nie są, sprzeczne z funkcją, mieszkalną, tym bardziej, że w większości na terenie analizowanym zlokalizowane są budynki usługowe, lub mieszkalno-usługowe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że planowany obiekt handlowy funkcją i gabarytami zbliżony jest do istniejącej zabudowy ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut odwołujących się, że lokalizacja przedmiotowego obiektu handlowego spowoduje uciążliwości w wykonywaniu ich praw właścicielskich z uwagi na wzmożony ruch samochodowy, emisję hałasu, kurzu i spalin oraz zakłóci gospodarkę wodną. Organ podkreślił, że planowany obiekt handlowy nie jest zaliczony do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. Zatem na tym etapie postępowania nie są wymagane dodatkowe czynności i należy przyjąć, że uciążliwości ograniczone będą do terenu objętego wnioskiem. Tego typu obiekty handlowe, przede wszystkim branży spożywczej, są niezbędnym uzupełnieniem budownictwa mieszkaniowego. W tej sytuacji skoro zabudowa sąsiednia o funkcji usługowej pozwala na określenie niezbędnych wymagań dla zamierzonej inwestycji, organ orzekający nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast kwestie związane z gospodarką, wodną nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienia te analizowane są w fazie projektowania oraz wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Poza tym teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską i nie istnieje obowiązek dokonywania uzgodnień. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli Z. i R. W. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Skarżący szczegółowo opisali przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdzili, że realizacja inwestycji narusza interes prawny osób trzecich i spowoduje zwłaszcza pogorszenie warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości w szczególności zakłóci spokój mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych. Ponadto w pełni zakłóci gospodarkę wodną gruntów, co w efekcie spowoduje podniesienie i tak wysokich wód gruntowych a tym samym zalewanie piwnic i garaży pobliskich budynków. Wydanie pozwolenia na budowę dużego obiektu handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie około [...] metrów od granicy posesji wnoszących skargę, jest absolutnym nie liczeniem się z dobrem mieszkańców. W ocenie skarżących organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji lakonicznie odniósł się do wniosków zawartych w odwołaniu, a dotyczących uciążliwości dla mieszkańców w związku z planowaną inwestycją. Nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że w pobliżu występuje zabudowa usługowo – mieszkalna. W pobliżu planowanej inwestycji nie ma obiektów handlowych, oprócz hurtowni napojów, która zlokalizowana jest jednak w znacznej odległości od ulicy [...] i czynna jest do godzin wieczornych od poniedziałku do piątku). Natomiast schronisko dla nieletnich istnieje od [...] lat. Zbudowano je na długo przed zabudową pobliskich terenów i jest obiektem nie uciążliwym, znajdującym się za wysokim murem. Organ odwoławczy mówi o nieuciążliwości planowanego obiektu dla mieszkańców pobliskich lokali, ale ma powstać obiekt handlowy o powierzchni [...] m2, o powierzchni zabudowy aż [...] m2. Na powierzchni blisko [...] m2 planuje się miejsca parkingowe dla samochodów w tym drogi dojazdowe do punktu handlowego w miejscu gdzie są domy jednorodzinne dzielnicy willowej. Stwierdzenie organu o braku uciążliwości dla mieszkańców jest lekceważeniem słusznych interesów mieszkańców osiedla. Uruchomienie dużego obiektu handlowego spowoduje nie tylko uciążliwy hałas, ale zwiększy ruch samochodowy na ul. [...], jedynej drogi łączącej osiedla na [...] z ul. [...] i z miastem. Nieprzemyślana decyzja zakłóci spokój mieszkańców osiedla [...] i dodatkowo zatruje środowisko. Poza tym nie dokonano żadnych pomiarów natężenia hałasu i zatrucia środowiska. Brak też ekspertyz w sprawie gospodarki wodnej działek na których powstanie przyszła budowa oraz okalających terenów, na których są zlokalizowane posesje mieszkalne. W pobliżu terenu przyszłej inwestycji na całym osiedlu nie działa instalacja wodno kanalizacyjna. W [...] r. na posesjach sąsiadujących z planowaną inwestycją zalane zostały piwnice i garaże. Stwierdzono, że podtopienia są wynikiem prac budowlanych oraz zniszczeniem instalacji melioracyjnych. Wybudowanie pawilonu handlowego spowoduje zachwianie gospodarki wodnej gruntów. Nie analizując dokładnie tego zagadnienia organ naruszył art. 7 kpa. Naruszono też art. 8 kpa nie uwzględniając interesu strony. Skarżący wskazali nadto na treść art. 144 kc, który nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu swojego prawa, powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do treści zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżących należy wskazać przede wszystkim na istotę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Określa ją ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu określa właściwy organ administracji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy. Wymogi prawne wydania takiej decyzji reguluje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy i muszą one być spełnione łącznie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że warunki o których mowa w ustawie zostały spełnione. Istniejąca zabudowa w porównaniu do planowanej, pozwala przyjąć, że istnieje, jeśli chodzi o planowaną inwestycję, kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w aktach administracyjnych). Ustalono, że na analizowanym terenie istnieje zabudowa mieszkalna (budynki jedno – i wielorodzinne), zabudowa usługowo – mieszkalna, a także zabudowa usługowa. Poza tym teren ma dostęp do drogi publicznej, istnieje uzbrojenie terenu, uregulowana jest kwestia zmiany przeznaczenia gruntów, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Można w związku z tym stwierdzić, że przy spełnieniu powyższych warunków organ miał podstawy prawne do wydania decyzji, otwierającej inwestorowi drogę do dalszego etapu procesu budowlanego, a trakcie którego zostaną określone szczegółowe parametry techniczne planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy przesądziła jedynie, że na danym terenie może powstać inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego z parkingiem, wjazdem i pylonem reklamowym. Natomiast kwestia, którą podnieśli skarżący, a mianowicie pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, zwłaszcza naruszenia ciszy i spokoju mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych nie daje podstaw do przyjęcia, że został naruszony interes prawny skarżących. Interes ten musi być określony w konkretnym przepisie prawnym i musi zostać naruszony. W postępowaniu chroniony jest tylko interes prawny, a nie faktyczny. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie analizuje się konkretnych rozwiązań budowlanych i ewentualnego ich wpływu na otoczenie, bo będzie to przedmiotem postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W toku postępowania uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych - postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] r.). Teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską. Wbrew zarzutowi podniesionemu przez skarżących rozpatrując sprawę organ wyczerpująco wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne nie naruszając art. 7 kpa. Wydanie natomiast decyzji, którą skarżący określają jako niekorzystną dla nich w żaden sposób nie może być traktowane jako naruszenie dyrektywy zawartej w art. 8 kpa i nie godzi w świadomość i kulturę prawną obywateli. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.