II SA/Sz 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. i W. S. rozbiórkę przyczepy gastronomicznej o wymiarach [...] m ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. B.. Decyzja ta w ramach postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W wyniku wniesionej przez B. S. i W. S. skargi na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 850/14, oddalił skargę. Wyrok stał się prawomocny od dnia 5 maja 2015 r. Upomnieniem z dnia 26 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał B. S. do rozbiórki przyczepy gastronomicznej o wymiarach [...] m ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. B. bez pozwolenia właściwego organu. Upomnienie to doręczono B. S. 13 lipca 2015 r. Przeprowadzona przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu 24 września 2015 r. kontrola wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie nakazu rozbiórki przyczepy gastronomicznej wykazała, że obiekt objęty nakazem rozbiórki nadal stoi na działce nr [...] przy ul. B. Postanowieniem z dnia 28 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. S. grzywnę w wys. [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., tzn. rozbiórki przyczepy gastronomicznej o wymiarach [...] m ustawionej na działce nr [...] przy ul. B., ustalając jednocześnie opłatę za wydanie postanowienia w wys. [...] zł oraz wzywając zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczy w terminie 7 dni do daty doręczenia postanowienia. Postanowieniem z dnia 9 października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutów wniesionych przez zobowiązanych B. S. i W. S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...]. B. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z dnia 28 września 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wskazując, że nie może zrealizować decyzji o rozbiórce, gdyż nie jest właścicielem spornego obiektu i nie może decydować o jego losie, tym bardziej dokonać jego rozbiórki. Kopia dokumentów określających właściciela obiektu, tj. dowód rejestracyjny i OC, były przedłożone do organu powiatowego na wstępnym etapie postępowania i powinny znajdować się w aktach sprawy. Z tego względu postanowienie oraz nakaz rozbiórki obiektu należy wstrzymać do wyjaśnienia właściwego adresat postanowienia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 119 § 1 i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyjaśnił, że egzekwowanie przedmiotowego obowiązku od zobowiązanego – jako inwestora samowoli budowlanej oraz podmiotu faktycznie władającego nieruchomością jako jej dzierżawca – uzasadnia nakaz rozbiórki przyczepy gastronomicznej, wynikający z ostatecznej decyzji organu powiatowego, po oddaleniu na nią skargi prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Organ wskazał, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe badania zasadności obowiązku nałożonego ostateczną decyzją organu administracyjnego. Ponadto, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia grzywny mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W skardze wniesionej na opisane wyżej postanowienie B. S. podniosła zarzut nieprawidłowego określenia jej jako adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Skarżąca podkreśliła, że nie są z mężem właścicielami obiektu i nastąpił błąd co do osoby zobowiązanej. Skarżąca wyraziła zdziwienia z faktu nieuwzględnienia tego zarzutu w postanowieniu wydanym w sprawie zgłoszonych zarzutów. W jej ocenie, nałożenie nakazu rozbiórki naraża ich na koszty i dolegliwą procedurę, stanowi nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku inwestora-właściciela obiektu, który stanowi przedmiot samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi stało się postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Kontroli sądu podlega zatem legalność postanowienia wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej określanego skrótem "u.p.e.a.", co należy podkreślić ze względu na zarzuty skargi kwestionujące zasadność innych rozstrzygnięć takich jak decyzja o nakazie rozbiórki, czy postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych. Skarżąca została zobowiązana do rozbiórki obiektu tymczasowego – przyczepy gastronomicznej o wymiarach [...] m ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. B. Jak wynika z akt administracyjnych i co jest okolicznością niesporną, decyzja nakazująca rozbiórkę ww. obiektu jest ostateczna i prawomocna, wobec prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2015 r., o sygn. akt II SA/Sz 850/14, oddalającego skargę B. S. na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżąca była wzywana przez organ powiatowy do wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2014 r. W związku z faktem, iż obowiązek nie został wykonany organ wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Rzeczą sądu było zatem zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Organem egzekucyjnym jest, stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a., organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu własnym decyzji i postanowień. Art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Celem zastosowania tego środka egzekucyjnego jest przymuszenie osoby zobowiązanej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Środek ten powinien być zatem na tyle dolegliwy, aby osoba zobowiązana zastosowała się do żądania organu, przy czym grzywna w celu przymuszenia może być, o czym stanowi art. 121 § 1 u.p.e.a., nakładana wielokrotnie. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11, W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki obiektu – przyczepy gastronomicznej znajdującej się na działce oznaczonej numerem [...] przy ul. B. wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ulega również wątpliwości, że nie został on wykonany pomimo wezwania. W tych okolicznościach wszczęcie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione. W ocenie sądu, zasadnym było również zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Organ stosując ten środek nie naruszył zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 7 § 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku orzeczenia rozbiórki grzywna w celu przymuszenia powinna być stosowana przed wykonaniem zastępczym, jako środek mniej uciążliwy dla osoby zobowiązanej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po393/14). Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż wykonanie zastępcze, o którym mowa w art. 127 u.p.e.a. następuje na koszt i ryzyko zobowiązanego. Zlecenie wykonania takich prac wyspecjalizowanej firmie w oczywisty sposób wiązałoby się z wyższymi kosztami. W konsekwencji nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest w tym przypadku środkiem zdecydowanie bardziej korzystnym dla skarżącej, bowiem w przypadku rozbiórki (usunięcia) konstrukcji jaką jest przyczepa gastronomiczna, poniosłaby mniejsze koszty, aniżeli w przypadku wykorzystania firmy zewnętrznej. Również wysokość nałożonej grzywny, biorąc pod uwagę cel jaki ma spełnić, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz okresu niewykonania nieskomplikowanego obowiązku, jest w ocenie sądu adekwatna i mieści się w ramach zakreślonych art. 121 § 2 u.p.e.a. Sąd nie uznał za zasadnych zarzutów skargi odnoszących się do błędnego określenia strony postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji nałożenia grzywny na niewłaściwą osobę. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że ocena zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia obejmuje również badanie, czy środek ten został zastosowany wobec prawidłowo określonej strony postępowania, a zatem wobec osoby, która jest zobowiązana do określonego zachowania, które to zachowanie (działanie, zaniechanie) organ chce wyegzekwować. Osobą zobowiązaną jest więc adresat decyzji nakładającej obowiązek określonego działania, który to obowiązek jest egzekwowany w niniejszym postępowaniu. Za punkt wyjścia zatem należało przyjąć istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek, który nie został wykonany. Decyzja jest ostateczna, a więc i wykonalna, co oznacza, że może być egzekwowana w drodze egzekucji. Zaznaczyć należy, co słusznie zauważył również organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniu egzekucyjnym merytoryczna zasadność nałożenia obowiązku, który jest egzekwowany nie może być badana. Prawidłowość nałożenia obowiązku rozbiórki w niniejszej sprawie była przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji badanej następnie przez organ odwoławczy i wojewódzki sąd administracyjny. W postępowaniu tym była również badana kwestia prawidłowego określenia stron postępowania. W tych okolicznościach zarzuty odnoszące się do niewłaściwego oznaczenia strony nie mogły być uznane za skuteczne. Adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia mogła być tylko osoba, na którą nałożono obowiązek rozbiórki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając zarzuty skargi za niezasadne oraz nie dostrzegając z urzędu w kwestionowanym postanowieniu uchybień przepisom prawa, które skutkować mogłyby uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), skargę oddalił.