II SA/Sz 790/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 14 kwietnia 2017 r., Z. B., złożył w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę – jednego kiosku i dwóch namiotów na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...], [...] w K.. Do wniosku załączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że jest poddzierżawcą wskazanych we wniosku działek. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej zwaną "k.p.a.") oraz na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r.,poz. 290), po rozpatrzeniu wniosku Z. B., wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania wskazanych wyżej robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości: 1) doprowadzenia opracowania do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta K. "[...]", gdyż ustawianie obiektów tymczasowych we wskazanej lokalizacji jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r.), 2) przedłożenia poprawnie sporządzonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - brak numeru obrębu działki; 3) wskazania we wniosku obrębu ewidencyjnego działki; 4) przedłożenia mapy ze wskazaniem lokalizacji obiektu; 5) zawarcia w opracowaniu zakresu i sposobu wykonywania robot budowlanych, szkicu lub rysunku obiektów, których dotyczy zgłoszenie - w terminie 21 dni. Zgłaszający nie uzupełnił dokumentacji. Dodatkowo organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał informację, iż kwartał działek wskazanych we wniosku jest już zabudowany obiektami tymczasowymi. Ponadto, powołując się na § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r., podkreślił, że na terenie objętym planem zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Teren działek ujętych we wniosku nie znalazł się pośród działek, na których lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych jest możliwa zgodnie z planem. Według Starosty, nieuzupełnienie zgłoszenia w zakreślonym terminie oraz okoliczności dotyczące zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, uzasadniały wniesienie sprzeciwu. Od powyższej decyzji Z. B. wniósł odwołanie zarzucając jej naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co doprowadziło organ I Instancji do błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że przed wydaniem decyzji skierował do organu wniosek o przedłużenie terminu do skompletowania dokumentów, który nie został uwzględniony w decyzji. Ponadto organ nie zawiadomił go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami. Odwołujący się podniósł, że organ błędnie interpretuje plan zagospodarowania wywodząc, iż na działkach objętych wnioskiem nie można stawiać obiektów tymczasowych, ponieważ plan oprócz paragrafu 5 ust. 4 pkt 2, posiada też ust. 7 dopuszczający takie obiekty. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji powołał się na treść art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, a także art. 30 ust. 5c i ust. 5d i art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy oraz na ustalenia Starosty [...] i wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę dokonał własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego. Dokonana przez organ odwoławczy analiza sprawy wykazała, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miasta Kołobrzeg nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 9 maja 2008 r. Nr 47 poz. 1021). Wskazane w zgłoszeniu działki nr [...], [...], [...] i [...] w K., znajdują na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...]" (funkcja podstawowa: usługi lecznictwa uzdrowiskowego; funkcja uzupełniająca: usługi służące obsłudze pacjenta i turysty – § 16 ust. 6 mpzp). W § 5 ust. 4 pkt 2 zawarto zapis, iż zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Organ wyjaśnił następnie, że analiza rysunku planu wykazała, iż na terenie działek objętych zgłoszeniem nie wskazano stref lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (załącznik nr 1: rysunek planu arkusz 18; objaśnienie oznaczeń arkusz 10, 11). W świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu odwoławczego, niedopuszczalne jest lokalizowanie tymczasowych obiektów budowlanych na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] w K.. W ocenie Wojewody, wbrew argumentom zawartym w odwołaniu brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie może mieć § 5 ust. 7 mpzp, dopuszczający zachowanie istniejącej zabudowy oraz dotychczasowego użytkowania terenu, do czasu zmian zagospodarowania, ze względu na okoliczność, iż przeznaczenie terenu działek wynika z dotychczasowego (do wejścia planu) faktycznego sposobu użytkowania trwającego od połowy lat 90-tych XX w.: ustawianie kiosków i namiotów handlowych, parkingu i wesołego miasteczka oraz przywoływane zapewnienia Prezydenta Miasta K.. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadnym w tych okolicznościach było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nie z tej przyczyny, że wnioskodawca nie uzupełnił zgłoszenia, jednak pomimo tego decyzję Starosty należało utrzymać w mocy. Jednocześnie Wojewoda, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że na rozstrzygnięcie w tej sprawie nie mogło mieć wpływu złożenie wniosku o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia w sytuacji, gdy lokalizacja obiektów tymczasowych na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] w K. jest niedopuszczalna. Z tego względu organ pierwszej instancji mógł pominąć procedurę wynikającą z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Końcowo Wojewoda wywiódł, że ze względu na znaczną powierzchnię działek wskazanych w zgłoszeniu oraz brak określenia przez inwestora konkretnej lokalizacji obiektów tymczasowych nie można na podstawie informacji zawartych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 kwietnia 2017 r. oraz dokumentacji fotograficznej jednoznacznie stwierdzić, czy obiekty objęte zgłoszeniem już istnieją. Z. B. zaskarżył decyzję Wojewody Z. w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1177/17 uchylił zaskarżoną decyzję, wyjaśniając, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii zostało podjęte przez Wojewodę bez dostatecznej i właściwej analizy wszystkich okoliczności sprawy, "przeprowadzonej w zestawieniu z ustaleniami powoływanego miejscowego planu zagospodarowania części miasta K., w zakresie obowiązywania § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały w kontekście - wprowadzonego w § 5 ust. 7 uchwały - odstępstwa od bezwzględniej zasady zakazu lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w postaci dopuszczenia na terenie objętym planem możliwości użytkowania terenu w sposób dotychczasowy, do momentu zmian w zagospodarowaniu terenu objętego planem". Sąd zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy nie rozważył, czy dotychczasowy, od lat realizowany sposób zagospodarowania terenu działek skarżącego poprzez cykliczne ustawianie kiosku i namiotów handlowych na okres nie dłuższy niż 120 dni rzeczywiście nie świadczy o "dotychczasowym użytkowaniu tego terenu", o którym mowa w § 5 ust. 7 uchwały. Nie wyjaśnił również z jakich powodów uznał, że zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych na terenach należących do skarżącego należy traktować bezwzględnie, z pominięciem dalszych ustaleń z § 5 uchwały, w szczególności ust. 7. Zdaniem Sądu interpretacja obu zapisów zawartych w § 5 uchwały z odniesieniem się do stanu zastanego, w tym na terenach skarżącego, nie wyklucza stanowiska, że intencją uchwałodawcy było jednak pozostawienie, do czasu faktycznej zmiany zagospodarowania danego terenu, dotychczasowego przeznaczenia i użytkowania tych terenów na usługi związane z handlem sezonowym, co wiąże się z prawem jego zagospodarowania tymczasowymi obiektami budowlanymi, dotąd lokalizowanymi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Z. , decyzją z dnia [...] r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.) i wyjaśnił, że stosownie do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., wydanego w tej sprawie, uzyskał od Starosty [...] informację, z której wynika, że zgłoszenie Z. B. z dnia 14 kwietnia 2017 r. było jedynym złożonym przez niego zgłoszeniem, odnotowanym w rejestrach organu pierwszej instancji – nigdy wcześniej, ani później nie dokonywał zgłoszeń tymczasowych obiektów budowlanych, co w ocenie organu oznacza, że nie użytkował działek objętych zgłoszeniem w opisany w nim sposób. Przy czym organ odwoławczy podkreślił, że za dotychczasowy sposób użytkowania terenu nie można uznać lokalizowania obiektów tymczasowych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane – bez wymaganego zgłoszenia, bądź pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ ustalił, że dla Starosta [...] dla działek objętych wnioskiem skarżącego wydał, w dniu [...] r., decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. , pozwolenia na budowę centrum wypoczynku i rehabilitacji z kompleksem basenowym, bazą zabiegową i usługami towarzyszącymi. Organ wskazał, że co prawda obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie wygaszenia tej decyzji, niemniej jednak przywołaną decyzją określono sposób zagospodarowania całego terenu pomiędzy ulicami [...], który odpowiada aktualnemu przeznaczeniu tego terenu, określonemu w § 16 ust. 6 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia powyższe dały organowi odwoławczemu asumpt do stwierdzenia, że wydana przez Starostę K. decyzja o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania wskazanych wyżej robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, odpowiadała prawu. Z. B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skarga na decyzje Wojewody podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, 8 § 1 i 9 w związku z art. 7a §1 k.p.a., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia nie uwzględniającego tych przepisów, ma podstawie dowolnych domniemań organu, bez wyjaśnienia braku możliwości zastosowania w sprawie § 5 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że zapis ten dotyczy tylko osoby, która na terenie objętym wnioskiem posadawiała obiekty tymczasowe wywodząc, że takie rozumienie przepisu jest nieuprawnione i ogranicza zakres jego stosowania. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 i 10 § 1 k.p.a. wskazując, że nie został poinformowany o podejmowanych w toku postępowania czynnościach, w szczególności o wystąpieniu przez organ odwoławczy do Starostwa Powiatowego w K. z żądaniem udzielenia informacji o dotychczasowych zgłoszeniach i uniemożliwienie skarżącemu zajęcia stanowiska w przedmiocie twierdzeń Starostwa w tym zakresie. Skarżący wskazywał, że miał zamiar zgłosić wnioski dowodowe na okoliczność wykazania, że obszar objęty wnioskiem został wskazany już w 2014 r. przez Prezydenta Miasta K. jako miejsce do stawiania obiektów tymczasowych w celu prowadzenia handlu. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja naruszyła również art. 153 p.p.s.a., bowiem organ nie wyjaśnił w jaki sposób obszar, na terenie którego znajdują się działki objęte wnioskiem był dotychczas użytkowany. Skarżący podniósł, że taki sposób użytkowania terenu, o jakim mowa w zgłoszeniu trwa od niemal 20 lat i ma charakter ciągły, bowiem na prośbę gminy przeniósł, podobnie jak inni przedsiębiorcy, swój kiosk na miejsce wskazane przez autora planu, będące w jego ocenie miejscem, o którym mowa w § 5 ust. 7 mpzp. Rada Miasta K. w latach 2015-2016 obniżyła stawkę opłaty targowej wszystkim osobom, które przeniosły handel we wskazane miejsce, aby zrekompensować wydatki i obniżone dochody w związku ze zmianą miejsca prowadzenia działalności. Skarżący wskazywał również, że namioty objęte zgłoszeniem, w świetle orzeczeń sądów administracyjnych, nie są obiektami budowalnymi i nie wymagają zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 13 września pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i przedłożył dokumenty, z których wynika, że w strefie ochronnej, w której położone są działki objęte zgłoszeniem prowadzono handel, a Prezydent i Rada Miasta K. odmiennie interpretują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do różnych podmiotów i miejsc znajdujących się w obszarze objętym planem. Pełnomocnik skarżącego podał, że dzierżawcą terenu objętego wnioskiem jest D. spółka z o. o. z G., a Z. B. jest poddzierżawcą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania należy zwrócić uwagę na to, że sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który uchylił decyzję Wojewody Z., utrzymującą decyzję Starosty [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowalnych, objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] r., wskazując na konieczność zbadania przez ten organ, czy zachodzą przesłanki do zastosowania § 5 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla terenu, na którym położone są działki objęte wnioskiem. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że zarówno Wojewoda Z. jak i sąd rozpoznający skargę w badanej sprawie są związani wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1177/17. Zatem w pierwszej kolejności rzeczą sądu było zbadanie, czy organ zadośćuczynił obowiązkowi wyjaśnienia, czy dotychczasowy, od lat realizowany sposób zagospodarowania terenu działek skarżącego poprzez cykliczne ustawianie kiosku i namiotów handlowych na okres nie dłuższy niż 120 dni rzeczywiście nie świadczy o "dotychczasowym użytkowaniu tego terenu", o którym mowa w § 5 ust. 7 uchwały, a w konsekwencji, czy istnieją przesłanki do zastosowania powyższej regulacji w stosunku do skarżącego. Analiza akt postępowania wskazuje na to, że Wojewoda Z. podjął próbę ustalenia powyższych okoliczności, jednak w ocenie sądu nie były to działania wystarczające. Jak trafnie bowiem zauważył skarżący, organ skoncentrował się na ustaleniu, czy Z. B. przed dniem [...] r. występował do Starosty [...] ze zgłoszeniami dotyczącymi zamiaru lokalizacji obiektów tymczasowych, nie podejmując jednocześnie starań w kierunku ustalenia, jaki był sposób użytkowania tego terenu w ogóle, bez względu na osobę użytkownika. W ocenie sądu, zasadnym okazał się zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem Wojewoda Z. zawęził zakres swoich ustaleń wyłącznie do określenia, w jaki sposób to skarżący użytkował wskazane w zgłoszeniu działki, tracąc z pola widzenia okoliczność, iż Z. B. jest poddzierżawcą, a zatem ustalenia powinny objąć również to, w jaki sposób działki te, położone na obszarze, na którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 5 ust. 4 pkt 2 wprowadzono zakaz lokalizowania, poza wyznaczonymi na rysunku planu miejscami, tymczasowych obiektów budowlanych były użytkowane przed uchwaleniem planu. Lektura § 5 ust. 7 uchwały Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. – [...] prowadzi bowiem do wniosku, że uchwałodawca dopuścił możliwość dotychczasowego użytkowania terenu do czasu zmian zagospodarowania, zgodnego z ustaleniami uchwały, nie przewidując jednocześnie zachowania ciągłości po stronie użytkownika. Innymi słowy mówiąc, istotna jest kontynuacja sposobu użytkowania terenu, a nie osoba użytkownika. Rzeczą organu było zatem ustalenie, jakie było przeznaczenie terenu przed podjęciem uchwały w oparciu o wszelkie możliwe środki dowodowe, w szczególności jakie przeznaczenie dla tego terenu przewidywał jego właściciel, a następnie ustalenie, czy zgodnie z tym przeznaczeniem teren ten był wykorzystywany nie tylko przez aktualnego poddzierżawcę. W szczególności ustalenia wymagałoby, czy w stosunku do działek określonych w zgłoszeniu skarżącego zawierane były jakiekolwiek umowy, z których wynikałoby jakiego rodzaju działalność była przed i po podjęciu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nich prowadzona. Dopiero bowiem tak poczynione ustalenia dadzą odpowiedź na pytanie, czy w badanej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją sposobu użytkowania, o którym mowa w § 5 ust. 7 mpzp. Przy czym zaznaczyć należy, że zdaniem sądu, o sposobie użytkowania terenu przesądzić powinno również jakie było jego przeznaczenie przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności jakiego rodzaju działalność na tym terenie była prowadzona. Sąd nie podzielił argumentacji organu, z której wynika, że skoro dla działek tych wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, to okoliczność ta przesądza o braku możliwości posadowienia na tym terenie tymczasowej zabudowy. Z przywoływanej przez organ odwoławczy decyzji Wojewody Z., którym to rozstrzygnięciem orzekł on o uchyleniu decyzji wygaszającej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego działki wskazane w zgłoszeniu nie wynika bowiem, aby stan zaawansowania robót budowlanych był tak zaawansowany, że postawienie wnioskowanych obiektów handlowych jest niemożliwe. Przeciwnie, z uzasadnienia tej decyzji wynika, że roboty budowlane znajdują się we wstępnej fazie realizacji, związanej z wytyczeniem posadowienia budynku, uporządkowaniem placu budowy itp., zaś wszczęcie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę sugerować może, że organ miał wątpliwości, czy planowane roboty budowlane objęte tym pozwoleniem nie zostały przerwane na okres dłuższy aniżeli 3 lata. Oznacza to, zdaniem sądu, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, zgodnej z mpzp, a tylko taka zmiana skutkowałaby – stosownie do § 5 ust. 7, brakiem możliwości użytkowania go w dotychczasowy sposób. W tym stanie rzeczy uznać należało, że organ odwoławczy zalecenia sądu, zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. zrealizował jedynie częściowo, a w konsekwencji doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 – j.t.).