II SA/Sz 791/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata D. B. kwotę [...] zł. ([...]) tytułem zastępstwa prawnego udzielonego na zasadzie prawa pomocy oraz należnego podatku od towarów i usług. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 4, art. 6, art. 23a ust. 5, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) decyzjami z dnia [...] r. nr [...]uchylił własne decyzje z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...]oraz [...]r. nr [...]przyznające D. Z. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: J. Z., S. Z., M. Z., L. Z. oraz A. Z. W dniu [...]r. Kierownik Biura Świadczeń Rodzinnych w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej działając z upoważnienia Marszałka Województwa wydał decyzje o numerach: [...], w oparciu o m. in. art. 104 kpa, art. 21 oraz art. 23a ust 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w których odmówił D. Z. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r., w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. oraz w okresie [...]r. powołując się na pierwszeństwo do realizacji świadczeń rodzinnych w [...]ze względu na wykonywanie działalności zawodowej na terenie tego kraju przez ojca dzieci i niewykonywanie działalności zawodowej w Polsce. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną przez p.o. Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z upoważnienia Marszałka Województwa, na podstawie art. 104 kpa, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 4, ust. 7, ust. 8 w związku z art. 21 i 23a ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) uznano świadczenia rodzinne wypłacone D. Z. na dzieci: J. Z., S. Z., M. Z., L. Z. i A. Z., za okres [...]. w łącznej kwocie [...]zł za świadczenia nienależnie pobrane i jednocześnie wezwano stronę do zwrotu wyżej wskazanych należności wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia całkowitej spłaty należności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku rodziny D. Z. w okresie od [...]r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zaopatrzenia społecznego, co wynika z pisma Marszałka Województwa z dnia [...]r. znak: [...]. W związku z powyższym uchylono decyzje w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych i przekazano wniosek D. Z. do Marszałka Województwa, który odmówił prawa do świadczeń rodzinnych w okresie [...]. Zdaniem organu I instancji, świadczenia pobrane w tych okresach w myśl art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych są nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Na powyższą decyzję D. Z. wniosła pismo, które organ potraktował jako odwołanie. W piśmie tym, zawarła "prośbę o tymczasowe odroczenie decyzji", gdyż wystąpiła z powództwem do sądu cywilnego przeciwko byłemu mężowi M. Z. o zwrot przywłaszczonych świadczeń rodzinnych uzyskanych w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 30 ust.1, ust.2 p. 4 w związku z art.21, art. 23 a ust. 1, ust. 9, ust.10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady (EWG) Nr [...] z dnia [...]r., zgodnie z którym w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie - określenie "świadczenia rodzinne" oznacza wszystkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem, określonym w art. 4 ust. 1 lit. h (świadczenia rodzinne), z wyjątkiem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku nr II. Ponadto wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowe okoliczności sprawy, z których wynika, że Wójt Gminy uchylił decyzje przyznające świadczenia rodzinne D. Z., zaś Marszałek Województwa w decyzjach z dnia [...]r. stwierdził, że stronie nie przysługiwały świadczenia rodzinne w Polsce za okres [...]z powodu pierwszeństwa do realizacji tych świadczeń w [...]. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia wypłacone stronie zamieszkałej w Polsce w okresach wyżej wskazanych na kwotę [...]zł są zatem nienależne i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy. Kolegium wskazało na możliwość złożenia przez stronę wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a ponadto poinformowało, że Marszałek Województwa na podstawie art. 111 rozporządzenia Rady( EWG) Nr [...]może wystąpić do instytucji zagranicznej o zwrot wydatkowanej należności. Kwestionując rozstrzygnięcie organu odwoławczego, D. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że zwrot nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego powinien być dochodzony od M. Z., gdyż instytucja w [...]przekazała zasiłki na dzieci wraz z wyrównaniem od dnia [...]r. na jego konto, a należności te nie zostały przekazane ani jej, ani dzieciom, które mieszkają w Polsce. Wszelkie podejmowane próby odzyskania tej kwoty są bezskuteczne, a skarżąca nie dysponuje kwotą, której zwrotu żąda organ. W związku z powyższym wniosła, aby sąd zwrócił się bezpośrednio do M. Z. o zwrot kwoty wskazanej w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że stan faktyczny i prawny został dokładnie wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a skarżąca nie podniosła argumentów mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wobec treści zawartych w skardze wniosków należy na wstępie wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest organem administracji publicznej, a zatem nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej. Do tego są bowiem powołane właściwe organy administracji publicznej, a ich decyzje ostateczne są kontrolowane przez sąd administracyjny- stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - pod względem zgodności z prawem. Dlatego bezprzedmiotowe jest zawarte w skardze żądanie, aby sąd dochodził przedmiotowych świadczeń rodzinnych bezpośrednio od zamieszkałego w [...]byłego męża skarżącej. Niezbędne jest przy tym podkreślenie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazanej w niej podstawą prawną, co oznacza, że ma obowiązek uwzględnić wszystkie istotne wady prawne decyzji, w tym te, które nie były podnoszone w skardze. Taka właśnie sytuacja wystąpienia przyczyn uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie prawa, które nie zostało zarzucone skargą, zaistniała w niniejszej sprawie. Rzeczą Sądu było zbadanie zgodności z prawem decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia i dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą na terenie Rzeczpospolitej Polskiej świadczeń rodzinnych w sytuacji zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczenia się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Jak wynika to z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa, organy orzekające w sprawie przyjęły, że skarżąca pobrała nienależnie świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) i jest zobowiązana na tej podstawie prawnej do ich zwrotu. Wobec takiej kwalifikacji podstawy prawnej ustalenia nienależnie pobranych przez D. Z. świadczeń rodzinnych przypomnieć należy, że w rozumieniu art. 30 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji ostatecznej za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się : 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Każdy z wyżej cytowanych 4 punktów art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera inną przesłankę materialnoprawną uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Skoro organ I instancji wskazał jako przesłankę materialną art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i 4, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania przyjęło art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to oznacza, że ten ostatni przepis stanowi materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Kolegium wprawdzie nie napisało tego w uzasadnieniu prawnym swego rozstrzygnięcia, ale najwyraźniej w zmianie tej kierowało się, trafnym w tym przypadku spostrzeżeniem, że przesłanki z pkt 1 i 4 dotyczą całkowicie odmiennych sytuacji prawnych, a zatem nie mogą łącznie stanowić podstawy prawnej decyzji. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy nie sposób jest nie dostrzec, że nie wykazano w niej w ogóle zaistnienia przesłanek wyrażonych w tym przepisie. Art 30 ust. 1 i 2 pkt 4 dla ustalenia, że wskazana w nim osoba pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, wymaga stwierdzenia, że świadczenie te przyznane zostało na podstawie decyzji, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego z powodu jednej z dwóch, poniższych alternatyw zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, a mianowicie: 1) stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a więc wyłącznie, gdy podstawą prawną nieważności decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa albo, 2) decyzja przyznająca świadczenie została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa z tym tylko, że rozstrzygnięcie co do istoty ograniczone zostało do odmowy prawa do świadczenia. Z powyższego wynika zatem, że nie każde stwierdzenie nieważności decyzji, lecz tylko takie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz nie każde uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej, lecz tylko takie, które doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia rodzinnego, stanowić mogą materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem, jak wynika to z uzasadnień decyzji organów obu instancji, za podstawę ustalenia, w oparciu o art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pobranych nienależnie przez D. Z. świadczeń rodzinnych przyjęto uprzedni fakt wydania z upoważnienia Wójta Gminy decyzji z dnia [...]r. uchylających, z powołaniem się na art. 163 kpa, art. 4, 6, 23a ust. 5, art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzji własnych (z [...]r.), przyznających D. Z. świadczenia rodzinne na dzieci. Zwrócić trzeba zatem uwagę na treść art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż to ten przepis ma istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i sądowej kontroli legalności wydanych w niej decyzji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą, bez zgody strony, zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Analiza cytowanego przepisu pozwala wyodrębnić następujące przesłanki dające podstawę do wydania, bez zgody strony, decyzji uchylającej decyzję dotychczasową przyznającą prawo do świadczeń rodzinnych: 1) zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, 2) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, 3) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zestawienie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 4 z przesłankami, powołanego przez organy orzekające w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ewidentnie wykazuje, że hipoteza objęta art. 32 ust. 1 nie mieści się w przesłankach normatywnych określonych w art. 30 ust. 2 pkt 4. Oznacza to, że zaskarżoną decyzją orzeczono o pobraniu przez skarżącą nienależnie świadczeń rodzinnych i o zażądaniu zwrotu kwoty określonej w decyzji z obrazą prawa materialnego mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Przy takich bowiem ustaleniach, jakie poczyniono w przedmiotowej sprawie, z art. 32 ust. 1 ustawy nie wynikała podstawa faktyczna i prawna do wydania orzeczenia na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc, decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca, jako dotknięte istotnym naruszeniem prawa materialnego uległy uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata działającego na zasadzie prawa pomocy orzeczono stosownie do art. 250 ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie, czy w sprawie zaistniał stan faktyczny uprawniający do ustalenia wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozstrzygnięcie odpowiednie do wyniku tych ustaleń w oparciu o podstawę materialnoprawną (art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) albo procesową (art. 105 § 1 kpa w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych).