II SA/Sz 794/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski/spr./ Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi W.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nr [...], położonej w obrębie [...], stanowiącej własność W.O. Powyższa decyzja doręczona została W.O. w dniu [...] Podaniem z dnia [...]r. W.O. zwróciła się do Wójta Gminy, o uchylenie powyższej decyzji w trybie art.154 kpa, podnosząc, iż przemawia za tym słuszny interes strony. W uzasadnieniu wskazała, że przed dokonaniem podziału była właścicielką całej działki nr [...] a po wydaniu ww. decyzji nadal jest właścicielką, z tą różnicą, że dwóch działek nr [...]. Oznacza to, że decyzją tą nie nabyła żadnych praw. Ewentualne wywłaszczenie tylko jednej z tych działek pod budowę drogi /obwodnicy/ jest dla niej niekorzystne. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy [...] odmówił uchylenia za zgodą strony powyższej decyzji w trybie art. 154 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości odbyło się na wniosek Spółki Z. działającej z upoważnienia ówczesnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...], w związku z realizacją celu publicznego jakim jest budowa obwodnicy drogi [...]. Decyzja zatwierdzająca podział jest decyzją na podstawie której strony nabyły prawo i uchylenie bądź zmiana decyzji może nastąpić na podstawie art. 155 kpa po uzyskaniu zgody wszystkich stron. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad [...]- następca prawny GDDP. [...], będąca stroną w postępowaniu, nie wyraziła zgody na uchylenie powyższej decyzji. Podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, co wynika z delegacji art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podziału nieruchomości na obrębie [...] w tym również działki nr [...], dokonano na tej podstawie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wójta, W.O. wniosła od niej odwołanie. Jej zdaniem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie stała się stroną decyzji i nie nabyła prawa do Jej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględniło wniesione odwołanie i, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż uchylenie decyzji z dnia [...]. wymaga zgody Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w[...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt gminy [...] kolejną decyzją z dnia [...]. odmówił uchylenia swej ostatecznej decyzji nr [...]r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...] W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że uchylenie decyzji podziałowej byłoby sprzeczne z interesem społecznym, a nawet się jemu zdecydowanie sprzeciwia, gdyż prace przygotowawcze zmierzające do budowy obwodnicy w ciągu drogi [...] są już i bardzo zaawansowane i uchylenie przedmiotowej decyzji podziałowej, która umożliwia pozyskanie terenu niezbędnego na potrzeby drogi publicznej zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia [...], groziłoby wstrzymaniem procesu budowlanego i niepowetowanymi stratami. Interes strony również nie przemawia za uchyleniem przedmiotowej decyzji, ponieważ podział sam w sobie nie uszczupla w żaden sposób uprawnień właścicielskich W.O. a ewentualne wywłaszczenie musi być dokonane z zachowaniem niezbędnej procedury i za słuszną rekompensatą. Również od tej decyzji W.O. odwołała się, podnosząc, że nie wyraża zgody na zmianę podstawy postępowania z art. 154 na art. 155 kpa. Jest ona jedyną stroną postępowania. "Interes społeczny" nie nabył od niej żadnych praw i ona też żadnych praw mu nie przekazała. W postępowaniu tym nie należy więc brać pod uwagę interesu społecznego, tylko słuszny interes strony. Ponadto dodała, że nie nabyła żadnych praw w wyniku przedmiotowej decyzji z [...]Prawa nabyła kiedy kupiła tę nieruchomość. Natomiast decyzja z [...]r. odbiera jej prawo swobodnego decydowania o niej skutecznie blokuje jej swobodę rozporządzania własnym majątkiem. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 kpa utrzymało w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż tym razem odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie odwołująca się żądała uchylenia decyzji z dnia [...]r. na podstawie przepisu art. 154 kpa, jednak należy uznać, że organ I instancji słusznie rozpatrzył jej wniosek w aspekcie art. 155 kpa, ponieważ tylko ten przepis mógłby być podstawą uchylenia decyzji administracyjnej, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wynika to z faktu, że decyzja podziałowa tworzy nowy stan faktyczny oraz prawny nieruchomości i w rezultacie wpływa na prawa właściciela tej nieruchomości. W tym sensie właściciel nabywa prawa wypływające z decyzji. Gdyby zgodnie z żądaniem odwołującej się rozpatrywać jej wniosek w kontekście przepisu art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, to należałoby odmówić uchylenia decyzji z dnia [...]. z uwagi na brak możliwości zastosowania tego przepisu w odniesieniu do tej decyzji. Art. 155 kpa zezwala na uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, gdy żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji. Kolegium podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że za uchyleniem decyzji z dnia [...]. nie przemawia interes społeczny, bowiem decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wydana została w celu realizacji wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego celu publicznego, jakim jest budowa krajowej drogi ekspresowej w ciągu drogi [...]. W interesie społecznym jest aby taka droga została wybudowana. W.O. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że: - nie brała udziału w planowaniu przestrzennym, ponieważ nie powiadomiono władającego nieruchomością zgodnie z art. 18 pkt 2 ppkt 5 i 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogła przedstawić swoich racji, - podczas kupowania nieruchomości od Gminy [...] nikt Jej nie poinformował, że przez nabywaną działkę będzie przebiegać droga, - Wójt wydał decyzję podziałową nieruchomości nieskutecznie ją powiadamiając. Skarżąca podtrzymała wyrażone dotychczas stanowisko, że w wyniku podziału nieruchomości nie nabyła żadnych praw, ponieważ podział prowadził tylko do procedury wywłaszczeniowej. GDDKiA nie zależy na kupnie [...] działek, ponieważ druga działka jest im niepotrzebna, a przepisy nie pozwalają Wojewodzie wywłaszczyć z nieruchomości, która nie jest ujęta w planie przestrzennym pod drogę [...]. W rezultacie straciła prawo rozporządzania nieruchomością w pełni. Gdyby nie podzielono nieruchomości na dwie części, to nawet gdyby GDDKiA nie nabyła nieruchomości umową cywilną, to wojewoda wywłaszczyłby całą nieruchomość. Wywłaszczenie nieruchomości w całości jest dla niej korzystne ze względów finansowych. Drugim powodem żądania uchylenia wskazanej decyzji jest to, iż nie chce mieszkać pomiędzy [...] drogami, ponieważ jest to niebezpieczne dla życia i zdrowia. W interesie publicznym jest zburzenie stojącego tam jej domu, by zwiększyć bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a./, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Pod tym kątem badane są zaskarżone do sądu administracyjnego akty administracyjne, w tym decyzje. Przeprowadzona przez Sąd, pod tym kątem, analiza zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem prawa. Na wstępie zauważyć należy, iż zarówno w przypadku, o którym mówi art. 154 § 1 kpa jak i art. 155 mowa jest o możliwości zmiany decyzji ostatecznej przez organ podatkowy, który ją wydał, Prawo zatem pozostawia tę kwestię uznaniu organu. Jego decyzja w zakresie zmiany w trybie tych przepisów decyzji ostatecznej jest określona z jednej strony – wystąpieniem przesłanek, wskazanych w tych przepisach, z drugiej – zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zawartymi w art. 7, 8 i 9 kpa. Należy też mieć na uwadze szczególną istotną zasadę trwałości decyzji ostatecznych /art. 16 § 1 kpa/. W postępowaniu opartym na przepisach art. 154 i 155 kpa nie mogą być natomiast podnoszone kwestie związane z uchybieniami w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji. Tym celom służy postępowanie odwoławcze /art. 127 kpa, wznowieniowe /art. 145/ lub o stwierdzenie nieważności /art. 156 i nast./. W obu przypadkach, tj. zarówno wskazanym w art. 154 § 1 kpa jak i 155 kpa jedną z przesłanek zastosowania tego trybu zmiany decyzji ostatecznej jest zarówno interes strony jak i interes społeczny. Zmiana decyzji w tym trybie może więc nastąpić tylko w sytuacji, gdy nie sprzeciwia się temu ani interes strony, ani interes społeczny. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca interes społeczny w sprawie tej występuje i związany jest z istotnymi przesłankami, które doprowadziły do wydania decyzji podziałowej. Była ona związana z działaniami władzy publicznej zmierzającymi do zapewnienia realizacji celu publicznego jaką była budowa drogi [...]. Podział nieruchomości miał na celu sprawne pozyskanie niezbędnego dla realizacji powyższego celu gruntu – zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzję ostateczną zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości należy zaliczyć do decyzji na mocy, której strona nabyła prawo, o której mowa w art. 155 kpa. Decyzja podziałowa tworzy nowy stan faktyczny i prawny nieruchomości w istotny sposób wpływa na realizację przez właściciela swych praw. "Nabyciem prawa" w rozumieniu art. 154 i 155 kpa jest zatem każda zmiana sytuacji prawnej, strony, a nie tylko – jak uważa skarżąca - zwiększająca jej uprawnienia. Występuje ono również, gdy w wyniku wydanej decyzji sytuacja prawna strony się pogorszy. Zatem żądanie skarżącej o uchylenie decyzji podziałowej, oparte na art. 154 § 1 kpa nie mogło być przez organ uwzględnione, gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Organy obu instancji, kierując się celem, który strona chce osiągnąć oraz zasadami postępowania wynikającymi z art. 6, 7 i 8 kpa, słusznie rozważyły również możliwość załatwienia tej sprawy w aspekcie treści art. 155 kpa. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi, a w szczególności, iż wyrażone przez skarżącą obawy, że po wywłaszczeniu części nieruchomości pozostanie z drugą częścią, której nie będzie mogły wykorzystywać zgodnie z dotychczasowym celem i przeznaczenie, ani zbyć należy wskazać na treść art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym – jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe celem na żądanie właściciela nabywa się tę nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, zależności od tego na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Do uchylenia takiej decyzji niezbędne jest, (oprócz zgody strony), aby za jej uchyleniem przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Każdy z tych interesów winien być rozważony. Argumenty podniesione przez skarżącą nie dały jednak podstawy do uznania, że za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawia interes społeczny. Należy też wskazać, iż dokonanie podziału nieruchomości skarżącej nie oznacza jeszcze, iż skarżąca zostanie pozbawiona tylko części nieruchomości. Wprawdzie możliwe jest wywłaszczenie tylko nieruchomości przeznaczonej pod drogę, jednakże pozostała część może być nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy na podstawie art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie skarżąca może bronić swych prawa w trybie cywilno-prawnym. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ podlega ona oddaleniu.