II SA/Sz 794/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w S. B. R. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów i budynków I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. na rzecz skarżącej W.N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. podpisanym przez S.S. W.N. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]o wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla oznaczonej przez wnioskodawczynię działki nr [...], położonej na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Do wyżej wymienionego wniosku załączono kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]., sygn. akt [...] , kserokopię dowodu wpłaty podatku od nieruchomości oraz zamówienie dokumentacji przeznaczonej do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Prezydent Miasta [...] postanowieniem wydanym w dniu [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) odmówił W.N. wydania wnioskowanych dokumentów obejmujących działkę o numerze [...] z tego powodu, że działka taka w ewidencji gruntów i budynków nie istnieje. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podał m.in., że: 1. W ewidencji gruntów i budynków w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] nie ma działki oznaczonej numerem [...]. W obrębie tym ujawniona jest działka nr [...] wraz z budynkami garażowymi, w których ujawniono w [...] r. (na wniosek właściciela) wszystkie [...] boksy garażowe jako samodzielne lokale w tych budynkach, w tym także obejmujące lokale (boksy garażowe), które Sąd w swoich wyrokach potraktował jako oddzielne budynki. 2. Jako właściciel przedmiotowej nieruchomości zabudowanej figuruje Miasto [...]. Nadto w ewidencji gruntów i budynków ujawnieni są wieczyści użytkownicy (osoby fizyczne), którzy w latach [...] nabyli własność kilkudziesięciu (spośród [...] ujawnionych lokali - boksów garażowych) od Gminy Miasto [...] wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu całej działki nr [...] Stan ten został ujawniony w nowo założonych księgach wieczystych, prowadzonych dla wyodrębnionych lokali. 1. W państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdują się operaty ewidencyjne z prac wykonywanych przez geodetów - biegłych sądowych w celu sporządzenia opinii dla Sądu nazwane jako "wstępne projekty wydzielenia działek pod garaże". Dokumentacja ta nie może jednak stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków mających na celu wyodrębnienie gruntów pod poszczególnymi garażami jako odrębne działki ewidencyjne. 2. Z treści wyroków wynika, że w prowadzonych sprawach Sąd nie orzekł o podziale nieruchomości, w związku z czym wykazane w wyrokach numery działek nie zostały formalnie ustalone, a zatem nie mogą być wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków. 3. Do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w MODGiK w [...] nie wpłynęły żadne orzeczenia sądów, które orzekałyby o podziale działki nr [...]. Obecnie w Urzędzie Miasta [...] - Biurze Geodety Miasta nie jest też prowadzone żadne postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nie ma możliwości wydania wnioskowanych przez W.N. dokumentów obejmujących nie istniejącą w ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...]. Jedynym dokumentem jaki może być wydany jest wypis i wyrys dla działki nr [...], z wyciągiem z kartoteki budynków i wyciągiem z kartoteki lokali. Nie zgadzając się z ww. opisanym postanowieniem Prezydenta Miasta [...], W.N. wniosła zażalenie podnosząc, że o podziale działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], orzekł Sąd. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wyniku rozpoznania zażalenia W.N. postanowieniem z dnia[...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, uchylił w całości zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ podał, że postępowanie wszczęte z wniosku W.N., podpisanym przez S.S. dotyczyło wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla działki nr [...], położonej na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Organ wyższego stopnia rozpatrując zażalenie, nie może w tym postępowaniu, wykraczać poza zakres wyznaczony postępowaniem przed organem I instancji. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy mógł tylko i wyłącznie rozstrzygnąć, czy postanowienie Prezydenta Miasta [...] w sprawie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków było prawidłowe. Nadto organ wyjaśnił, że rozpatrując zażalenie nie mógł odnieść się merytorycznie do tego, czy wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy w [...] orzekł o podziale działki nr [...], ponieważ nie było to przedmiotem postępowania w sprawie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek W.N. z dnia [...] r.. został podpisany przez S.S. z powołaniem się na stosowne upoważnienie. W ocenie organu przepisy k.p.a. (art. 32) dopuszczają możliwość działania przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga osobistego działania strony. Organ wyjaśnił, że złożenie wniosku, w przedmiotowej sprawie, nie wymagało osobistego działania Skarżącej dlatego też czynność ta mogła zostać dokonana przez pełnomocnika. Jednakże, aby czynności dokonane przez pełnomocnika były prawnie skuteczne należy przestrzegać unormowań zawartych w art. 33 k.p.a. § 1 przywołanego artykułu stanowi, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, natomiast § 2. że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy I instancji brak jest stosownych dokumentów poświadczających prawidłowość udzielonego pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ I instancji doręczał pisma bezpośrednio Skarżącej co może świadczyć, iż nie uznał S.S. za pełnomocnika W.N.. Zdaniem organu odwoławczego z tego też powodu Prezydent Miasta [...] powinien zastosować art. 64 § 2, który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (np. z art. 63 § 3 k.p.a.. który nakłada obowiązek aby podanie (wniosek) było podpisane przez wnoszącego), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ I instancji zaniechał tego obowiązku czym naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a.. który stanowi, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaniechanie to nie może zostać sprostowane przez organ wyższego stopnia ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest on zobligowany do uchylenia w całości przedmiotowego postanowienia z tej przyczyny, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie organu użyty termin "w znacznej części" dotyczy nie tylko wielości kwestii, które mają zostać wyjaśnione, ale również ich podstawowego charakteru dla toczącego się postępowania. Takim podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe wniesienie podania, w wyniku którego ma zostać wszczęte postępowanie administracyjne. Jeżeli bowiem podanie to dotknięte jest brakami formalnymi (brak podpisu wnoszącego), a braki te nie zostaną usunięte, podanie to pozostawia się bez rozpoznania. Organ I instancji zaniechał wyjaśnienia tej kwestii co może skutkować bezprzedmiotowością postępowania w I instancji, a ustalenia, które zostały poczynione, za zbędne. Z uwagi na powyższe organ II instancji wskazał Prezydentowi Miasta [...] aby przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.: 1. Wezwał Wnioskodawczynię W.N. do uzupełnienia wniosku z dnia [...] r.. poprzez jego podpisanie, ewentualnie: 2. Wezwał S.S. do przedłożenia oryginału udzielonego mu pełnomocnictwa Na marginesie organ podniósł, że spór pomiędzy Prezydentem Miasta [...], a W.N. w sprawie odmiennego rozumienia wyroku Sądu z dnia [...], nie jest przedmiotem tego postępowania zażaleniowego, jak również postępowania o wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że nie jest uprawniony do dokonywania wiążącej wykładni wyroków niezawisłych Sądów. Spór ten może być rozstrzygnięty w postępowaniu, o którym mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia ministra rozwoju regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001, Nr 38, poz. 454). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W.N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Powołując się na art. 142 K.p.a., kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 156 K.p.a., ponieważ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - prawomocnymi wyrokami Sądu, które zostały wydane na podstawie 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2601 ze zm.). Uzasadniając wniesioną skargę W.N. wskazała, że zgodnie z art. 96 ww. ustawy orzeczenie Sądu w niniejszym zakresie stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Takie uregulowanie obligowało Sąd do prawidłowego wydzielenia działek gruntu pod garażami, celem późniejszego wpisu w księdze wieczystej. Mając na uwadze, że podział gruntu wymaga specjalistycznej wiedzy, jego dokonanie zlecono biegłemu geodecie, który w swojej opinii stwierdził, że możliwy jest podział działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Tak stwierdził Sąd na stronie [...] uzasadnienia wyroku o sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ze względu na naruszenie art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże powód uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest inny niż zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest postanowienie kasacyjne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylające postanowienie organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 K.p.a., którego naruszenia - zdaniem Sądu - dopuścił się organ odwoławczy, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP5/96; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79). Słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. (III RN 7/99. OSNAPiUS 2000/9/338), że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 K.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylające w całości postanowienie Prezydenta Miasta i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając postanowienie kasacyjne polecił wezwać W.N. do uzupełnienia wniosku z dnia [...]r. poprzez jego podpisanie , ewentualnie wezwać S.S. do przedłożenia oryginału pełnomocnictwa. W aktach administracyjnych znajduje się wniosek W.N., reprezentowanej przez S.S., z dnia [...] r. wszczynający postępowanie zakończone wydaniem postanowienia Prezydenta Miasta [...]. O ile organ odwoławczy miał wątpliwości kto wystąpił z wnioskiem czy W.N. czy też działający z jej upoważnienia S.S. mógł kwestię wyjaśnić we własnym zakresie wzywając S.S. do przedłożenia upoważnienia od W.N. ewentualnie wezwać W.N. do podpisania wniosku. W zależności od tego czy brak formalny wniosku zostałby usunięty, organ odwoławczy mógłby rozpatrzeć merytorycznie odwołanie skarżącej w przeciwnym razie postanowienie organu pierwszej instancji uchylić i sprawę przekazać na etap postępowania wyjaśniającego określonego w art.64 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przeprowadzania przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę wydania wnioskowanych dokumentów, zarówno organ pierwszej jaki drugiej instancji, jako właściwą formę rozstrzygnięcia przyjęły postanowienie. W literaturze przedmiotu jest to sprawa problematyczna, choć w większości przypadków wskazuje się, że jeżeli przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, to w przypadkach takich możliwe jest przyjęcie domniemania o decyzyjnej formie jej załatwienia, (por. A. Wróbel, w; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 611). Niewątpliwie Prezydent Miasta [...] był upoważniony i zobowiązany do załatwienia wniosku W.N., a rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania wypisu i wyrysu, w ocenie Sądu, winno przybrać formę decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., natomiast o wstrzymaniu zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 152 P.p.s.a.