II SA/Sz 797/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia 24 czerwca 2008r. [...], na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwały Nr XXI/174/2004 Rady Miasta Ś. z dnia 25 czerwca 2004r. oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – wymierzył P. R. karę pieniężną w kwocie 28.944,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. H.S. w Ś. bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 1 lutego 2008r. do 13 czerwca 2008r. poprzez umieszczenie trzech reklam o powierzchni 6m2 każda. P. R. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił : 1) naruszenie art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115) w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, poprzez uznanie, że tablice wolnostojące umieszczone przy ul. H.S. stanowiły reklamę, o której mowa w art. 4 pkt 23; 2) naruszenie przepisu art. 40 ust. 6 cytowanej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia 20 sierpnia 2008r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zajęcie pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od 16 maja 2008r. do 12 czerwca 2008r. tj. 28 dni, i wymierzyło karę z tego tytułu w wysokości 6.048,00 zł; 2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Kolegium, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, ustaliło na podstawie przeprowadzonej w dniu 16 maja 2008r. kontroli pasa drogowego przy ul. H.S. zajęcie pasa drogowego przez trzy reklamy o treści "R. R. N.[...], na sprzedaż Rezydencja U. spokojnie i komfortowo", "Rezydencja U. Wykończenie pod klucz ...". W dniu 11 czerwca 2008r. przeprowadzono oględziny, o których prawidłowo zawiadomiono stronę i ustalono, że trzy reklamy nadal zajmują pas drogowy oraz, że rozmiar każdej z nich wynosi 6m2. W dniu 12 czerwca 2008r. przeprowadzono ponowne oględziny z udziałem przedstawiciela strony – M. K., która podała, że reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym omyłkowo w dniu 1 lutego 2008r. i w dniu 13 czerwca 2008r. zostaną usunięte. Osoba ta jednak nie przedstawiła pełnomocnictwa do reprezentowania P. R. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji niezasadnie przyjął termin zajęcia pasa drogowego wynikający z oświadczeń M. K. Termin zajęcia pasa drogowego Kolegium ustaliło na podstawie dowodów kontroli zajęcia pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 16 maja 2008r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniach 11 i 12 czerwca 2008r. Termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez P. R. obejmował więc okres od 16 maja 2008r. do 12 czerwca 2008r. (28 dni), zaś powierzchnia pasa trzech reklam po 6 m2 każda daje łącznie 18 m2 powierzchni reklamy. Wysokość kary, zgodnie z art. 40 ust. 12 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, określono jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni reklamy (18m2), stawki opłaty za zajęcie 1 m2 (1,20 zł) i liczby dni zajmowania pasa drogowego (28), co po dokonaniu obliczeń dało kwotę 6.048,00 zł. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych zawierającego definicję reklamy i uznało za chybiony zarzut strony, że tablica o przytoczonej wyżej treści nie są reklamą. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Kolegium wskazało, że odwołujący się oparł się na nieobowiązujących przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 ze zm.). Przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie daje zarządcy drogi podstaw do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary, zmniejszenia kary w zależności od stopnia zawinienia, znamion "samowolności" itp. Zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2005r. – sygn. akt II SA/Sz 946/04 – dla oceny zgodności z prawem decyzji nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotny jest wyłącznie fakt, że takiego zezwolenia nie posiadała, a zatem nie była uprawniona do zajmowania pasa drogowego. P. R .w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu odwoławczego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 40 ust. 6 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, przez przyjęcie, że strona w okresie od 16 maja 2008r. do 12 czerwca 2008r. zajmowała pas drogowy drogi gminnej ul. H.S. w Ś. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie trzech reklam o pow. 6m2 każda. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zebranych dowodów w sprawie, nie wynika aby we wskazanym okresie strona zajmowała pas drogowy. Brak jest jakichkolwiek ustaleń co do osoby, która umieściła przedmiotowe reklamy i kto jest ich właścicielem. Organy bez żadnych dowodów uznały, że tablice są własnością strony i przez nią zostały umieszczone. Ponadto zarzucił, że w aktach sprawy brak jest informacji co do sposobu obliczania powierzchni tablic reklamowych i nie wiadomo czy tablice opisane podczas kontroli 16 maja 2008r., są tymi samymi tablicami objętymi oględzinami w dniu 12 czerwca 2008r. Naruszono również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem ustaleń dokonywano w obecności M. K., która nie miała pełnomocnictwa strony. W tych okolicznościach skarżący stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału nie sposób ustalić, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklam w pasie drogowym, jak długo reklamy te pozostawały w pasie drogowym oraz jaka była ich powierzchnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Niezgodność ta wynika z innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przedłożonych Sądowi wraz ze skargą aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 7 lipca 2008r. zatytułowane "odwołanie od decyzji z dnia 24 czerwca 2008r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej", lecz nie podpisane przez skarżącego P. R. W tej sytuacji należy stwierdzić, że powyższe pismo zawiera braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. – podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie umie lub nie może złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z przytoczonego przepisu wynika, że brak własnoręcznego podpisu wnoszącego odwołanie (podanie) lub osoby upoważnionej stanowi brak formalny, wymagający wezwania strony do jego usunięcia w trybie i warunkach określonych w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nieusunięcie tego braku przez wnoszącego pismo w zakreślonym przez organ terminie powoduje pozostawienie odwołania (podania) bez rozpoznania. Organ II instancji nie dostrzegł braku formalnego odwołania skarżącego i nie wezwał strony do uzupełnienia tego braku poprzez własnoręczne podpisanie pisma, co spowodowało bezskuteczność odwołania i konieczność pozostawienia tego odwołania bez rozpoznania. Rozpatrzenie bezskutecznego odwołania przez Kolegium stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000r., sygn. III SA 417/00, LEX nr 47217). W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, bezprzedmiotowa jest dalej idąca sądowa kontrolna, zwłaszcza – w aktualnej sytuacji procesowej – zbędne jest, a nawet byłoby przedwczesne, ustosunkowanie się do zarzutów skargi, skoro nie została przesądzona przez organ II instancji kwestia skuteczności odwołania. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – stwierdzić nieważność decyzji organu II instancji i orzec o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zgodnie z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.