II SA/Sz 799/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] r. I. C. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu przy ul. [...] w [...] przyczepy gastronomicznej (bez tablic rejestracyjnych). Pojazd został usunięty z drogi na podstawie dyspozycji Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] r. i pozostawał na tym parkingu do dnia odbioru przez organ. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. odmówił I. C. przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na skutek rozpoznania zażalenia I. C.j, uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta , działając na podstawie art.130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137 ze zm.) art. 7, art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237) oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267), odmówił I. C. przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu przyczepy gastronomicznej (bez tablic rejestracyjnych) usuniętej w dniu [...] r. na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wskazał, że po wystąpieniu do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu, Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] (prawomocnym z dniem [...] r.) orzekł przepadek pojazdu na rzecz Gminy Miasto . W następstwie tego orzeczenia Prezydent Miasta, jako organ egzekucyjny, przeprowadził procedurę likwidacji przedmiotowego pojazdu, w wyniku której pojazd w dniu [...] r. został odebrany z parkingu i przekazany do stacji demontażu. W ocenie organu, okoliczność wydania orzeczenia o przepadku pojazdu, nie ma znaczenia dla oceny czy wnioskodawca był jednostką wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację przedłożoną przez wnioskodawcę, tj. kserokopię umowy spółki oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz decyzję o wykreśleniu spółki z ewidencji, a także o dokumentację wskazującą na okres przechowania pojazdu, a także dokumentację potwierdzającą przepadek pojazdu na rzecz Gminy Miasto . Po ponownej analizie akt sprawy, organ nie znalazł podstaw do zmiany uprzednio wydanego rozstrzygnięcia jak i samej podstawy i formy rozstrzygnięcia. Zdaniem organu zasadniczą, niebudzącą wątpliwości organu i przesądzającą kwestią o odmowie przyznania wynagrodzenia, jest fakt, iż w dniu usunięcia pojazdu wnioskodawcę nie wiązała z Komendą Miejską Policji umowa o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania oraz parkowania pojazdów, jak i nie był on wyznaczony przez Prezydenta Miasta do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego. Wnioskodawca, będący wspólnikiem spółki cywilnej [...], z dniem 24 marca 2003 r. utracił status dozorcy pojazdów usuwanych na parking strzeżony przy ul. [...] (umowę o współdziałaniu w zakresie parkowania pojazdu zawarto w dniu [...] r. na okres 3 lat), tak więc nie należy się mu wynagrodzenie za usunięcie i dozór pojazdów przemieszczonych na parking po tej dacie. Jednocześnie, w okresie pomiędzy usunięciem przedmiotowego pojazdu, a jego odebraniem na zlecenie tutejszego organu ([...] r.) spółka [...] została zlikwidowana, co zostało potwierdzone w jej wniosku z dnia 1 czerwca 2006 r. o wykreśleniu wpisu spółki do ewidencji działalności gospodarczej z dniem 31 maja 2006 r. W dacie usunięcia przedmiotowej przyczepy trwało postępowanie konkursowe mające na celu wyznaczenie podmiotu do usuwania pojazdów z dróg i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych. W wyniku konkursu, Prezydent Miasta , Zarządzeniem Nr[...] z dnia [...] r. wyznaczył do usuwania pojazdów Spółkę A natomiast do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych Przedsiębiorstwo A.. Spółka cywilna [...] nie przystąpiła do wskazanego konkursu. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organ podkreślił, że do nawiązania stosunku administracyjnego pomiędzy organem administracji, a podmiotem prowadzącym parking może dojść tylko wówczas, gdy parking ten spełnił określone kryteria i w związku z tym podmiot go prowadzący został wyznaczony do wykonania dozoru nad umieszczonymi na tym parkingu pojazdami. W ocenie organu, podstawą przyznania bądź odmowy przyznania dozorcy wynagrodzenia za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego w poprzednim stanie prawnym, jest art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, a nie art. 130a ust.10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, który ma zastosowanie wyłącznie wobec właścicieli pojazdu, na których jest nakładany obowiązek zwrotu kosztów poniesionych na usunięcie, przechowanie i likwidację pojazdu. W zażaleniu na powyższe postanowienie, I. C zarzuciła organowi naruszenie § 3 rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż skoro pomiędzy skarżącą, a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego, to wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu jest nienależne, podczas gdy jedynym kryterium wyznaczającym odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do przechowywania ruchomości jest fakt przejścia ich własności na rzecz powiatu. Rozporządzenie nie wskazuje, że należy je stosować jedynie do ruchomości przechowywanych w ramach stosunku administracyjnego. Wręcz przeciwnie mowa jest o ruchomościach przechowywanych w ramach postępowań: administracyjnych, cywilnych i karnych. Jedynym kryterium wyznaczającym odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do przechowania ruchomości jest fakt przejścia ich własności na rzecz powiatu. W rozpatrywanym przypadku pojazd przechowywany był w trybie cywilnym, ale po przejściu na rzecz powiatu jedyną drogą dochodzenia odszkodowania jest droga administracyjna. Twierdzenie organu, iż wynagrodzenie za dozór należne jest jedynie dozorcy w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaprzecza zapisom rozporządzenia. Przepis § 6 tego rozporządzenia jasno określa, że do przechowania (a więc stosunku cywilno-prawnego) mają zastosowanie odpowiednio przepisy art.100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 i art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 130a pkt 10f i pkt 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po rozpatrzeniu zażalenia I. C, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o zwrocie wniosku. Kolegium po przytoczeniu treści § 2, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdziło, iż nie należy do kompetencji starosty rozstrzyganie o kosztach związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu. Starosta wyposażony został bowiem jedynie w kompetencje organu egzekucyjnego w postępowaniach dotyczących ruchomości wymienionych w § 3 rozporządzenia w zakresie przechowywania rzeczy znalezionych oraz likwidacji, a więc sprzedaży, nieodpłatnego przekazania lub zniszczenia ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wniosek I. C. skierowany został zatem do organu nie posiadającego kompetencji do jego rozpatrzenia. W ocenie organu, w aktualnym stanie prawnym, kwestia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, pozostaje wyłącznie domeną ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu uwzględniającym istotną dla analizowanego wniosku zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, jak też dalsze po tej dacie zmiany wprowadzone do dnia złożenia wniosku. Powołując się na dokonane zmiany ustawy oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, przy uwzględnieniu przepisu art. 13 ustawy zmieniającej, za uprawnione uznało Kolegium przyjęcie, iż w odniesieniu do postępowania wszczętego w obecnym stanie prawnym kwestia zapłaty kosztów, o jakich mowa w art. 130a pkt 10h ustawy podlega wyłącznej regulacji tego przepisu. Znowelizowane przepisy bowiem w sposób wyczerpujący uregulowały kwestię ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążając obowiązkiem ich poniesienia osobę będącą właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, czyniąc tylko ten podmiot adresatem decyzji. Decyzję o zapłacie tych kosztów, wydaje starosta (art. 130a ust. 10h). Obecnie nie ma więc organu, który byłby upoważniony do orzekania w sprawach przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Kolegium, stosunek pomiędzy podmiotami prowadzącymi parking, a starostą ma cywilnoprawny charakter choć dotyczy obowiązków o charakterze publicznoprawnym, a zwrot wnioskowanych kosztów może być wyłącznie przedmiotem roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym. I. C. powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 102 K.p.a. oraz art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżąca powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/10 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II CSK 284/08 wskazała, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest stosunkiem administracyjnym. Wykonanie dyspozycji przechowania pojazdu nie nastąpiło w wyniku zawarcia umowy ani z właścicielem pojazdu, ani organem wydającym dyspozycję ani z Prezydentem Miasta . Zakres obowiązków prowadzącego parking strzeżony został określony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. Nie ma racjonalnych podstaw do tego, by stosunek powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd lub czy da się ustalić jego tożsamość. Powołując się na art. 2 Konstytucji RP skarżąca stwierdziła, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu, to starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu. Przemawia za tym brzmienie art. 13 ustawy nowelizującej wskazujące na kompetencję Skarbu Państwa jedynie w ściśle określonym zakresie, jak i brzmienie art.130a ust.10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ze względu na zmianę, ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., właściwości organu orzekającego w sprawie zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi, nie jest właściwe, za wyjątkiem orzekania na podstawie art.13 ustawy nowelizującej, rozstrzyganie tych kwestii na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia postępowania pomiędzy starostą i podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdów i ich parkowania, stanowi przepis art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Kontrola w tak zakreślonych granicach doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania I. C. wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu uznało, że sprawa ma charakter cywilnoprawny i orzekło o zwrocie wniosku. Dokonując oceny zasadności podjętego przez organ II instancji postanowienia należało rozważyć, czy zachodziły przesłanki do przyjęcia, że roszczenie I. C. ma charakter cywilnoprawny. Dla dokonania tej oceny niezbędnym jest rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności o charakterze zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi, a następnie ich przechowaniem. Regulacje prawne dotyczące tej problematyki wskazują jednoznacznie, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Stosownie do art. 130a ust. 5 f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to, że w przypadku, gdy starosta bądź powiatowe jednostki organizacyjne nie dysponują odpowiednim sprzętem oraz parkingiem, na którym mogą zostać umieszczone usunięte pojazdy, powinien powierzyć wykonanie tego zadania, na podstawie art. 130a ust. 5 f ustawy Prawo o ruchu drogowym, w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, podmiotowi zewnętrznemu, przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych jako, że wykonanie zadania finansowane jest ze środków publicznych. W dalszym ciągu jednak usuwanie i przechowanie pojazdów stanowi realizację zadania publicznego, bez względu na podmiot, który faktycznie prowadzi parking strzeżony i wykonuje czynności związane z usuwaniem pojazdów. Jakkolwiek art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, wprowadzając regulację, zgodnie z którą koszty związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, nie określił jednocześnie w jakim trybie i na jakich zasadach jednostki usuwające pojazdy i prowadzące parkingi strzeżone mogą dochodzić zwrotu kosztów to nie sposób przyjąć, że jednostka wykonująca zlecone zadania publiczne jest pozbawiona należnego jej wynagrodzenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 474/15 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu fakt, że zadanie usuwania i przechowania pojazdów jest wykonywane także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów nie pozbawia go charakteru zadania publicznego. W konsekwencji należy uznać, że jeżeli zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art.130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów), może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).W aktualnym stanie prawnym, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można, w opinii Sądu, pozbawić z tego powodu jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III CZP 47/07). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż przyczepa gastronomiczna (bez tablic rejestracyjnych) została usunięta z drogi na podstawie dyspozycji Komendy Miejskiej Policji, a następnie umieszczona na parkingu strzeżonym prowadzonym przez I. C. i z tego parkingu usunięta. Z analizy przytoczonych przepisów i orzecznictwa sądowego wynika, wniosek skarżącej z dnia 15 marca 2013 r. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu winien być rozpoznany w trybie administracyjnym, bowiem organem właściwym do jego rozpoznania jest starosta, wykonujący zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie rozpoznać zażalenie skarżącej na postanowienie organu I instancji z dnia 18 listopada 2013r., mając na uwadze wykładnię przepisów art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku. Wobec powyższego, Sąd nie może dokonać pełnej merytorycznej kontroli instancyjnej sprawy w zakresie rozpoznania zarzutów zażalenia jak i prawidłowości postanowienia organu I instancji, ponieważ byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu odwoławczego przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne nie zastępują zaś organów w orzekaniu, a jedynie kontrolują ich działalność pod kątem legalności. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.