II SA/Sz 8/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi F. C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę I u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] r. Nr [...], II o r z e k a, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III z a s ą d z a od Wojewody na rzecz skarżącego F . C. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości z wydzieleniem działek gruntu pod drogi z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził projektu podziału nieruchomości, stanowiącej własność F. C, położonej w obrębie [...] miasta [...] gm.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działkę nr [...], w ten sposób, że w wyniku jej podziału powstały nowoutworzone działki gruntu: - działka nr [...] - działka nr [...] ha - przeznaczona pod nową drogę publiczną gminną - działka nr [...] - działka nr [...] ha - przeznaczona pod nową drogę publiczną gminną - działka nr [...] ha - działka nr [...] ha - działka nr [...] ha - działka nr [...] ha - działka nr [...] ha - przeznaczona pod nową drogę publiczną gminną. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r. i z tym też dniem ww. działki, przeznaczone pod drogi, przeszły na własność Gminy. Z uwagi na fakt, że za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a do takiego uzgodnienia między F. C. a Burmistrzem Miasta i Gminy , pomimo przeprowadzonych rokowań, nie doszło, Starosta , jako uprawniony organ, ustalił wysokości odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając na uwadze powyższe ww. organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1, art. 132 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 8, poz. 1071 ze zm.), orzekł o ustaleniu odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi, oznaczone numerami ewidencyjnymi działek [...], w wysokości [...] zł Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego oraz cenę zaproponowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy w protokole rokowań z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. F. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc że Starosta zaniżył wartość odszkodowania w stosunku do cen w obrocie prywatnym na terenie położenia nieruchomości. Ponadto, skarżący wskazał na naruszenie prawa, tj. art. 10 § 1 K.p.a., wobec pozbawienia go możliwości uczestniczenia przy wycenie gruntu, a także podkreślił, że rzeczoznawca, w sporządzonym operacie szacunkowym, nie uwzględnił obiektów znajdujących się na nieruchomości, tj.: drewnianej szopy, metalowej bramy i ogrodzenia oraz nasadzeń w postaci drzew, krzewów owocowych i żywopłotu z tuji. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącego, dyskwalifikują wycenę, a tym samym przyjętą wartość nieruchomości, jako podstawę ustalenia odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] r. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zgodnie z treścią art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosując podejście porównawcze, poprzez przeprowadzenie analizy nieruchomości o podobnych cechach, wpływających na poziom cen. Wobec faktu, że biegły dokonał porównania cech poszczególnych nieruchomości, a przy zastosowanej metodzie wyceny na potrzeby określenia wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie ma konieczności odrębnej wyceny części składowych nieruchomości czy zadrzewień, albowiem pojedyncze drzewa lub krzewy i inne nakłady na nieruchomość mieszczą się w kryterium stanu zagospodarowania i stanowią jeden ze składników wpływających na określenie wartości nieruchomości, wysokość odszkodowania wskazana w operacie szacunkowym, zdaniem organu odwoławczego, określa wartość nieruchomości w sposób prawidłowy. W dalszym ciągu uzasadnienia omawianej decyzji wskazano, że szczegółowy sposób wyliczenia tej wartości wskazuje § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2002r. Nr 230, poz. 1924). Przyjęty przez Starostę operat szacunkowy, jako podstawa określenia wartości nieruchomości spełnia wymogi, o których mowa we wskazanych powyżej przepisach, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów strony co do przyjętej wyceny. Ustosunkowując się zaś do zarzutu odwołania, dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a., Wojewoda wskazał, że wprawdzie organ prowadzący postępowanie zobligowany jest umożliwić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, to sam fakt, iż strona nie była obecna przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie przesądza jeszcze o naruszeniu jej praw. Strona miała możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym i ewentualnego kwestionowania jego wartości dowodowej. Wprawdzie w aktach sprawy brak dowodu zawiadomienia strony na podstawie art. 10 K.p.a, jednakże, zdaniem organu odwoławczego, strona zapoznała się z całością akt postępowania, w tym również z przedmiotową wyceną, a jej wnioski co do operatu pozostały tożsame z wskazanymi w odwołaniu, czemu skarżący dał wyraz w piśmie z dnia [...] r. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł argumenty zbieżne z powołanymi w odwołaniu wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieobiektywne orzeczenie rzeczoznawcy. W przekonaniu strony, ustalona przez organ pierwszej instancji wysokość odszkodowania jest zbyt niska albowiem cena za 1 m2 powinna wynosić 15 zł plus wartość rzeczy znajdujących się na tym gruncie (np. szopy, spełniającej rolę magazynu czy kilkunastu drzewek owocowych), a nie 10,91 zł jak ustalił biegły. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 tej ustawy - za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasadą wyrażoną w art. 128 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości (w rozpatrywanej sprawie - nieruchomości, które przeszły na własność gminy). Odszkodowanie ustala starosta według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (w niniejszej sprawie - według stanu z daty decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości) - art. 129, art. 130 ust. 1, a ustalenie jego wysokości, następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości - art. 130 ust. 2. Zgodnie z art. 134 "podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (nieznajdującego zastosowania w niniejszej sprawie), wartość rynkowa nieruchomości", a "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami." - art. 134 ust. 2. W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu rokowań, nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za działki o nr [...], które przeszły na własność gminy pod gminne drogi publiczne, w związku z czym Burmistrz Miasta i Gminy zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Z dokumentu tego, który został załączony do akt sprawy, wynika, że cyt.: "w procesie wyceny uwzględniono cel dla jakiego wycena i operat szacunkowy będzie wykorzystany, dostępność danych i informacji rynkowych do wyceny oraz stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości." Analizując lokalny rynek nieruchomości biegły stwierdził, że cena 1 m2 prawa własności działki gruntu zurbanizowanego o zbliżonych cechach zawiera się w przedziale od 8 zł do 13,01 zł, a następnie, stosując podejście porównawcze - metodę porównania parami, ustalił cenę 1 m2 przedmiotowych działek na kwotę [...] zł oraz łączną wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Na tej też podstawie oraz mając na uwadze cenę zaproponowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy w protokole rokowań z dnia [...] r., organ pierwszej instancji ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki o łącznej powierzchni [...] m2 na kwotę [...] zł, tj. przyjmując za właściwą kwotę 12 zł za 1 m2. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta jednak w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, dotyczącego podwyższenia wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, uznał stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej przez skarżącego odwołaniem decyzji za słuszne, wskazując, że skoro wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę, który uwzględnił stan zagospodarowania nieruchomości, brak jest podstaw by uwzględnić zarzuty strony, co do przyjętej wyceny. Mając na uwadze powyższe oraz stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze, ale także w piśmie z dnia [...] r. skierowanym Urzędu Wojewódzkiego, w którym podnosi on, że operat szacunkowy oraz ustalona wysokość odszkodowania nie uwzględnia nasadzeń oraz innych przedmiotów, które znajdują się na przejętych przez Gminę nieruchomościach, stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów skarżącego. Ponadto, nie ustalając, a następnie wypowiadając się, czy podwyższenie o kwotę [...] zł odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym uwzględnia stan zagospodarowania wskazywany przez skarżącego czy też ma jedynie związek ze stanowiskiem Burmistrza zaprezentowanym w trakcie rokowań przeprowadzanych ze stroną w dniu [...] r., organ odwoławczy naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego nakazujące organowi administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a). Podjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, a następnie także wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej decyzji, która zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 K.p.a. zawierać powinna właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Prawidłowe uzasadnienie powinno posiadać następujące cechy: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość dokładność wywodów, ich zwięzłość oraz prostota ujęcia oraz kompletność motywów (J. Zimmermann, "Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie", 1995, str. 118-122). Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest koniecznością stosowania przez organ także zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (Z. Janowicz, "Komentarz", 1996, str. 266). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w żaden sposób nie odnosi się do zasadności ustalonego przez Starostę odszkodowania należnego F. C. w wysokości [...] zł, wskazując jedynie, że przedstawiony w sprawie operat szacunkowy uwzględnia stan zagospodarowania działek, spełnia wymogi, o których mowa w § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości, a zatem w prawidłowy sposób określa wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Z tego też względu, w niniejszej sprawie, nie tylko skarżący nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do stanowiska przedstawionego w decyzji ostatecznej, ale także Sąd nie mógł przeprowadzić stosownej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja we wskazanym powyżej zakresie została wydana z naruszeniem ww. przepisów proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji, uchylając także decyzję organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.