II SA/Sz 8/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy dodatkowo kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz w dniu [...] r. zwrócił się do Starosty, z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działkach gminy [...], wskazując przyczynę zamierzonego usunięcia tych drzew. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym wizji lokalnej Starosta w dniu [...] r. wydał decyzję znak: [...] w której: - w pkt [...] - udzielił zezwolenia na usunięcie [...] drzew gatunku [...] o obwodach pni: [...], [...] i [...] cm, /mierzonych na wysokości [...] cm, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] oraz [...] drzewa gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] — bez pobierania opłat za usunięcie tych drzew, - w pkt [...] - udzielił zezwolenia na usunięcie [...] drzewa gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, mierzonego na wysokości [...] cm, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] oraz [...] drzewa gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], pod warunkiem, że w obrębie działki nr [...] w terminie do [...] r. zostaną dokonane nowe nasadzenia drzew w ilości min. [...] sztuki gatunku wybranego przez wnioskodawcę, z jednoczesnym naliczeniem opłat za usunięcie wymienionych wyżej drzew w łącznej kwocie [...] zł oraz odroczeniem terminu uiszczenia naliczonej opłaty na okres [...] lat od dnia wydania zezwolenia z uwagi na to, że zezwolenie na usunięcie tych drzew uzależnione zostało od zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami, - w pkt [...] - udzielił zezwolenia na usunięcie [...] drzew gatunku [...] o obwodach pni: [...], [...], [...] i [...] cm, mierzonych na wysokości [...] cm, zlokalizowanych na działce nr [...] obręb [...] z jednoczesnym naliczeniem opłat za usunięcie wymienionych wyżej drzew w łącznej kwocie [...] zł oraz wskazaniem [...] terminu wpłaty wskazanej wyżej kwoty na konto Starostwa Powiatowego w [...]. W zakresie tym organ uznał, iż wnioskodawca zawinił obumarcie w/w drzew. - w pkt [...] ustalił termin usunięcia w/w drzew do [...]r. - w pkt [...] w/w decyzji Starosta odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie [...] drzewa gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...]. Od przedmiotowej decyzji w części dotyczącej pkt [...] Burmistrz złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania dotyczącego podpunktów [...], [...] i [...] decyzji. W uzasadnieniu odwołania Burmistrz, zakwestionował zawarte w tej części decyzji stanowisko organu I instancji, iż obumarcie [...] drzew gatunku [...] nastąpiło z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy oraz naliczenie opłat za usunięcie tych drzew. Zdaniem odwołującego się, zanieczyszczenia znajdujące się w wodzie, które organ uznał za przyczynę obumarcia drzew, mają charakter sporadyczny i są na bieżąco usuwane przez Gminę, w związku z czym nie mogły wywrzeć negatywnego oddziaływania na drzewa. Żadne z drzew nie utraciło kontaktu z wodą, stanowiącą naturalne środowisko życia tego gatunku drzew, nie ma zatem podstaw twierdzić, że Gmina ponosi winę za stan zdrowotny tych [...] i ich obumarcie. W tej sytuacji Starosta powinien był w tym zakresie orzec o odroczeniu terminu płatności w zamian za dokonanie nowych nasadzeń. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Odnośnie punktu [...] zaskarżonej decyzji, którym organ I instancji wydał zgodę na usunięcie [...] drzew gatunku [...], naliczając równocześnie opłatę za ich usunięcie w kwocie łącznej [...] zł, z jednoczesnym określeniem terminu dokonania wpłaty, Kolegium stwierdziło, iż "podziela wątpliwości wyrażone w odwołaniu". W ocenie Kolegium organ I instancji nie udowodnił, w sposób nie budzący wątpliwości, iż obumarcie drzew nastąpiło z winy czy też w wyniku działań Gminy. Z dużym prawdopodobieństwem przyjąć można, że "pływające śmieci" nie mają wpływu na stan zdrowotności drzew zwłaszcza, jeżeli zanieczyszczenia te są na bieżąco usuwane. Co do gruzu natomiast trudno jest się wypowiedzieć bez zasięgnięcia opinii specjalisty. Skoro kilka metrów dalej również rosną [...] (okoliczność ta została udokumentowana materiałem fotograficznym sporządzonym podczas wizji lokalnej), lecz są zdrowe, zaś [...] drzewa tego samego gatunku, będące w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonych prac budowlanych, obumarły, a przy tym wszystkie te drzewa (zdrowe i obumarłe) znajdują się w identycznym środowisku, to nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy prowadzone prace budowlane miały, czy też nie miały wpływu na obumarcie [...] drzew. Kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia i przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w znacznej części. Organ I instancji może powołać biegłego z zakresu dendrologii bądź innego specjalistę, posiadającego stosowną wiedzę i uprawnienia do wydania opinii na ten temat. Dopiero na tej podstawie organ I instancji będzie mógł orzec w przedmiotowym zakresie. Wskazać także należy, iż w razie stwierdzenia, że drzewa obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, nie pobiera się opłat za ich usunięcie, zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe staje się odroczenie terminu płatności z zastrzeżeniem dokonania nowych nasadzeń. W związku z powyższym Kolegium za zasadne uznało uchylenie punktu [...] decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji Kolegium za zasadne uznało także uchylenie punktu [...] zaskarżonej decyzji, chociaż strona rozstrzygnięcia w tym zakresie nie zaskarżyła. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie w tym zakresie organ odwoławczy podał, iż z protokołu z oględzin drzew, sporządzonego w dniu [...] r. na terenie działek nr [...] i nr [...] wynika, iż na działce nr [...] znajduje się drzewo gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm oraz drzewo gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, natomiast na działce nr [...] rośnie drzewo gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm. Do protokołu oględzin dołączono wykonane podczas wizji lokalnej zdjęcia, obrazujące stan drzew i nieruchomości, na której się one znajdują, jak również podłączono fragmenty map geodezyjnych. Analiza tego materiału dowodowego, w powiązaniu z wnioskiem strony i uzasadnieniem decyzji organu l instancji, budzi - zdaniem Kolegium – wątpliwości. We wniosku o wydanie zezwolenia Burmistrz nie wymienił działki nr [...], lecz działkę nr [...]. Na tej właśnie działce - według wnioskodawcy - znajdują się opisane wyżej drzewa: [...] gatunku [...] i [...] gatunku [...]. Jako przyczynę usunięcia wnioskodawca podał, że drzewa rosną w pasie drogi gminnej nr [...] i skrajni pasa drogowego. Tymczasem z decyzji organu I instancji wynika, że na działce nr [...] znajduje się [...] i [...], zaś [...] znajduje się na działce nr [...]. Kolejną wątpliwość wzbudza rodzaj i przeznaczenie terenu, na którym drzewa się znajdują. Według uzasadnienia decyzji organu I instancji, jedno drzewo gatunku [...], zlokalizowane na działce nr [...], rośnie w pasie drogi gminnej, natomiast drugie, zlokalizowane na działce nr [...], rośnie na skarpie przylegającej do tej drogi. Wnioskodawca tymczasem wyraźnie podał w swoim wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, że [...] rosną w pasie drogowym drogi gminnej i skrajni pasa drogowego. Do protokołu z wizji lokalnej dołączono [...] mapki geodezyjne. Można powziąć wątpliwość, czy mogą one stanowić dowód w sprawie, skoro w żaden sposób nie są opisane (brak daty sporządzenia, podpisu czy wskazania osoby sporządzającej, jakiegokolwiek opisu itp.), jednakże ważniejsze jest to, co z nich wynika. Jeżeli bowiem przyjąć, że są one właściwie sporządzone, to stwierdzić należy, iż: 1/ działka nr [...] oznaczona jest symbolem LzV, a zatem jest lasem, 2/ działka nr [...] oznaczona jest symbolem dr-PsV, zatem jest drogą, 3/ czerwonymi kropkami zaznaczono [...] drzewa przeznaczone do usunięcia, a wszystkie [...] kropki naniesione są na działce nr [...], czyli na terenie lasu. Kolejna niespójność decyzji organu I instancji wyłania się na tle jej uzasadnienia. Przedmiotem tak wniosku strony, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji, były między innymi drzewa zlokalizowane na terenie działki nr [...], a mianowicie [...] i [...]. Organ I instancji, zezwalając w punkcie [...] decyzji na usunięcie [...], odstąpił od pobierania opłaty za jego usunięcie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że "...1 drzewo gatunku [...], zlokalizowane na działce nr [...] obręb [...] rośnie na skarpie. Pień drzewa znacznie pochyla się nad drogą i stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego i osób przebywających w jego pobliżu. Z uwagi na to, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4, 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody odstąpiono od naliczenia opłaty za usunięcie w/w drzew." Jest to fragment uzasadnienia do punktu [...] decyzji, którym udzielono zezwolenia na usunięcie nie tylko na usunięcie [...], ale także [...] znajdujących się na działce nr [...]. Z kolei uzasadniając rozstrzygnięcie dotyczące naliczenia opłaty za usunięcie [...] zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...], organ I instancji wywiódł: "Usunięcie drzewa z działki [...] związane jest z koniecznością udrożnienia i poszerzenia drogi. Zasadność usunięcia drugiego z drzew wynika z obawy, że podczas prac ziemnych związanych z poszerzaniem drogi może dojść do osunięcia się skarpy, a tym samym utraty stabilności drzewa w gruncie." Skoro w obu przypadkach wskazana została skarpa, na której rosną drzewa, a z uzasadnienia decyzji wynika, że jest to skarpa na działce nr [...], to trudno wytłumaczyć, dlaczego w jednym przypadku organ odstępuje od naliczenia opłaty, w drugim natomiast ją nalicza. Takie odmienne rozstrzygnięcie w identycznym stanie faktycznym zdaje się sugerować – zdaniem organu odwoławczego rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 7, 8 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec podniesionych wyżej wątpliwości Kolegium zdecydowało o uchyleniu tej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie Kolegium wskazało organowi I instancji, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien należycie ustalić, na jakiego rodzaju nieruchomości (nieruchomościach) znajdują się [...] drzewa gatunku [...]. Jeżeli organ ustali, że drzewa znajdują się na działce nr [...], oznaczonej symbolem "dr", czyli na drodze, wówczas przeanalizuje możliwość zastosowania przepisów art. 86 ust. 1 pkt 5 i/lub pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którymi nie pobiera się opłat za usunięcie drzew: a) które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi, b) w związku z przebudową dróg publicznych i linii kolejowych Jeżeli natomiast organ l instancji ustali, że [...] znajdują się na działce oznaczonej numerem [...], która to nieruchomość oznaczona jest symbolem "Lz", a zatem jest lasem, wówczas zastosuje art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący, iż przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach. Zwrócić też należy uwagę, że oba [...] wnioskowane są do usunięcia z uwagi na konieczność poszerzenia pasa drogowego oraz w związku ze stwarzaniem przez drzewo zagrożenia ruchu drogowego bądź bezpieczeństwa ludzi. Okoliczność tą należy bezspornie ustalić w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy jedno z drzew gatunku [...] znajduje się na działce nr [...] a drugie na działce [...], organ I instancji odpowiednio zastosuje wskazane wyżej przepisy osobno do każdej sytuacji faktycznej. W końcowej części decyzji Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie zakwestionował rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie punktów [...], [...] i [...] zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium decyzja w tej części zgodna jest z obowiązującym prawem oraz (odnośnie punktu [...]) także z wnioskiem strony, a przy tym należycie umotywowana i poparta zebranym materiałem dowodowym. Powyższą decyzję Gmina zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej pkt [...] podpunktów [...], [...], i [...] odnoszących się do naliczenia opłaty za usunięcie [...] drzew gatunku [...], jej uiszczenia i odsetek. Co do pozostałej treści decyzji organ Skarżący nie wnosił odwołania i nie miał do nich zastrzeżeń. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając treść rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił wątpliwości wyrażone przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji, że obumarcie [...] drzew gatunku [...] nie było spowodowane działaniem wnioskodawcy, w związku z czym, wydając zezwolenie na usunięcie obumarłych [...] drzew gatunku [...], Starosta nie powinien ustalać opłat za ich usunięcie. Zdaniem skarżącej SKO, wydając swą decyzję, naruszyło prawo procesowe, a w szczególności zasady postępowania wynikające z art. 6-10 k.p.a, takich jak pogłębienie zaufania obywateli do organów Państwa, a także nie uwzględnienie wniosku Skarżącego o uchylenie i umorzenie postępowania dotyczącego ppkt [...], [...], [...] decyzji organu I instancji. Organ administracji zastosował w decyzji procesową podstawę rozstrzygnięcia mającego charakter kasacyjny, którą stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, przy czym przesłanką pozytywną do zastosowania tego trybu jest konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie Organ Odwoławczy bezpodstawnie zakwestionował ustalenia zawarte w pkt [...] decyzji Starosty. Z decyzji organu I instancji wynika, że na działce nr [...] znajduje się jeden [...] i jeden [...], zaś drugi [...] znajduje się na działce nr [...]". Nieścisłości, jakie wystąpiły we wniosku Gminy, zostały wyjaśnione podczas wizji lokalnej, jaka miała miejsce w dniu [...] r., z udziałem pracowników Starostwa Powiatowego w [...] oraz pracownika Urzędu Miejskiego w [...]. Podczas tej wizji, przy pomocy mapy ewidencyjnej ustalono, że jedno z drzew gatunku [...] rośnie na działce o nr ewid. [...], czyli w pasie drogi gminnej, natomiast drugie drzewo gatunku [...] oraz drzewo gatunku [...] rosną na działce o nr ewid. [...]. Z wizji terenowej sporządzony został protokół, w którym zaznaczono, że drzewo gatunku [...] o obwodzie pnia [...] cm, występuje na działce o nr ewid. [...]. Starosta prawidłowo wydał więc decyzję w punkcie [...] - w takiej sytuacji organ odwoławczy winien skorzystać z uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, z uwzględnieniem postanowień art. 139 k.p.a. Skarżący składając odwołanie nie zgadzał się jedynie z rozstrzygnięciem zawartym w ppkt [...], [...] i [...] decyzji Starosty, co do pozostałych rozstrzygnięć nie miał żadnych zastrzeżeń, gdyż decyzja była prawidłowa. Organ Odwoławczy winien był więc uchylić w części zaskarżoną decyzję Starosty. Nieuzasadnione uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, zdaniem Skarżącego stanowi obejście zasady zakazu reformationis in peius, zgodnie z którą organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo przez wadliwą ocenę stosowania przez organ administracji art. 138 § 2 kpa oraz przyjęcie wadliwości niezaskarżonej części decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a) Skarga okazała się zasadna. Organ odwoławczy orzekł w zaskarżonej decyzji ponad treść odwołania, a ściślej wydał w trybie odwoławczym, w oparciu o art. 138 § 2 Kpa orzeczenie w zakresie, w którym odwołanie nie zostało wniesione. Decyzja organu I instancji składała się z kilku ([...]) części. Poza pkt [...], dotyczącym terminu wycięcia drzew, każda część obejmowała odrębny stan w zakresie ustaleń faktycznych i jego ocenę w aspekcie powołanych w decyzji przepisów ustawy o ochronie przyrody. Każda z tych części w istocie mogła stanowić odrębną decyzję. Nie było błędem organu I instancji wydanie w tej sprawie jednej decyzji obejmującej różne sytuacje, jednakże rozstrzygnięcie w każdej z nich ma charakter odrębny i samoistny. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był uprawniony do rozstrzygnięcia o tych częściach decyzji organu I instancji, od których strona odwołania nie wniosła. Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 127 Kpa, a także art., 139 kpa zakazującego wydania decyzji na niekorzyść osoby odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Okoliczności te jednak nie zostały w decyzji organu odwoławczego wykazane, a zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja również na nie nie wskazuje. Z treści decyzji organu I instancji wynikało, iż identyfikacja drzew, których dotyczyło postępowanie nie budziła wątpliwości. Została ona dokonana w oparciu o przeprowadzoną i dobrze udokumentowaną wizję lokalną terenu, z której jednoznacznie wynikało, których drzew dotyczy wydane decyzją organu I instancji pozwolenie na usunięcie. Sporna była jedynie ocena organu I instancji co do zawinienia przez wnioskodawcę obumarcia drzew, objętych pkt [...], [...] i [...] decyzji organu I instancji i jedynie do tych kwestii, zgodnie z treścią odwołania, winien był się odnieść organ odwoławczy. Powyższe naruszenie miało niewątpliwy wpływ na wynik tej sprawy, co stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia takiej wadliwej decyzji . Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 p.p.s.a. a, o kosztach postępowania na art. 200 p.p.s.a.