II SA/Sz 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. C. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...]Burmistrz ustalił na rzecz inwestora M.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] obręb [...]. Uwzględniając wniosek P.C. i J.G. Burmistrz decyzją z dnia [...] przeniósł, za zgodą M.P., powyższą decyzję o warunkach zabudowy na rzecz wnioskodawców. Nabywcy wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. zwrócili się do Burmistrza o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy poprzez jej "rozszerzenie", w zakresie możliwości budowy przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków oraz budowy własnych ujęć wody (studni). Rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...]Burmistrz odmówił wnioskodawcom zmiany ostatecznej decyzji w zakresie dopuszczenia możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, natomiast zmienił ustalenie zawarte w pkt 2.2.4 decyzji, poprzez dopuszczenie zaopatrzenia inwestycji w wodę z własnego ujęcia (dodany pkt 2.2.4 j). Podjęte rozstrzygnięcie zostało, na skutek wniesionego odwołania przez wnioskodawców, uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji winien wyjaśnić, jakie rozwiązania w przedmiocie uzbrojenia terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną są projektowane. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), Burmistrz odmówił wnioskodawcom zmiany ostatecznej decyzji w zakresie dopuszczenia możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, natomiast zmienił pkt 2.2.4 decyzji, poprzez dodanie ustalenia dopuszczającego zaopatrzenia inwestycji w wodę z własnego ujęcia (w ramach dodanego pkt 2.2.4 lit. j). W motywach podjętego rozstrzygnięcia, w zakresie dopuszczenia zmiany decyzji, organ I instancji uznał, że inwestor w ramach przysługującego mu prawa własności, w obrębie własnej nieruchomości ma prawo do korzystania z wody podziemnej na jego gruncie, zatem ma możliwość budowy własnego ujęcia wody. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie odmowy zmiany organ I instancji podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje zaopatrzenie inwestycji w wodę oraz usuwanie ścieków zgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy promesa dysponenta sieci potwierdza możliwość przyłączenia inwestycji do wskazanych sieci. Dodatkowo organ zaznaczył, że w rejonie planowanej inwestycji (działki nr: [...]) została wydana na wniosek M.P. decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej tłocznej i grawitacyjnej wraz z zagospodarowaniem terenu. Rozstrzygnięcie to swoim zakresem obejmuje również przyłącza kanalizacji sanitarnej do działek nr [...]. Pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym kanalizacji obejmuje również działkę drogową nr [...] do której przylega działka nr [...] (teren inwestycji wnioskodawców). Burmistrz podkreślił, że w toku prowadzonego ponownie postępowania wnioskodawcy przedstawili promesę Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej (dysponent sieci wodnokanalizacyjnej) z dnia 10 lipca 2013 r., zgodnie z którą, przyłączenie inwestycji będzie możliwe po wybudowaniu projektowanych sieci. Powyższe zdaniem organu, potwierdza, że sieć jest już na etapie projektu i będzie realizowana. W oparciu o pisma wnioskodawców z dnia 11 lipca 2013 r. organ I instancji ustalił, że inwestor w osobie M.P. zobowiązał się wykonać sieć wodnokanalizacyjną w późniejszym terminie, a prace nad projektem są w toku. W tych okolicznościach, Burmistrz uznał, że sieć jest zaprojektowana i jej realizacja jest zagwarantowana przez zarządcę sieci oraz potwierdzona przez samego wnioskodawcę. Zdaniem Burmistrza, powołującego się na zapis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do czasu skanalizowania rejonu inwestycji jest możliwe zaopatrzenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości płynne. Kwestionując powyższą decyzję P.C. i J.G. złożyli od niej odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenie co do możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W odwołaniu zarzucili, że organ pierwszej instancji po raz kolejny nie przestawił podstawy prawnej dotyczącej odmowy budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Odwołujący stwierdzili, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe, gdyż w chwili obecnej sieć ta nie istnieje. Natomiast dysponent sieci (Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej) nie wskazał terminu rozpoczęcia jak i zakończenia budowy sieci. Rozpoznając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), w punkcie I podjętego rozstrzygnięcia uchyliło zaskarżoną decyzję w całości z kolei w punkcie II odmówiło zmiany decyzji ostatecznej Burmistrza nr [...] ustalającej na rzecz M.P. warunki zabudowy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Konsekwentnie w trybie art. 155 K.p.a. nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Organ przytaczając treść art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), wskazał, że jednym z warunków bezwzględnie koniecznych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Gwarancją spełnienia tego warunku jest każdy dokument w rodzaju promesy wydany przez dysponenta sieci, z ewentualnym projektem danej umowy. W oparciu o akta sprawy Kolegium ustaliło, że ubiegając się o warunki zabudowy inwestor M.P. przedstawił zapewnienie dysponenta sieci wodociągowej i kanalizacyjnej o możliwości przyłączenia projektowanej inwestycji do tych sieci. Ponadto we wniosku wskazał, że projektowane dwa wolnostojące domy jednorodzinne mają posiadać przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, wnioskowana przez stronę zmiana decyzji ostatecznej, w zakresie ustalenia dotyczącego sposobu poboru wody i odprowadzania ścieków, skutkuje w istocie koniecznością ponownej oceny przesłanki wydania decyzji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w ocenie Kolegium jest niedopuszczalne w trybie procedury zmiany decyzji ostatecznej, bowiem takie ustalenia organu I instancji wykraczają poza zakres stosowania art. 155 K.p.a., w związku z czym zmiana decyzji w sposób oczywisty rażąco naruszałaby prawo. Nie zgadzając się z powołaną decyzją P.C. oraz J.G. złożyli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako mające wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ ten odmówił zmiany decyzji ostatecznej zatwierdzającej warunki zabudowy w zakresie dopuszczenia możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, uniemożliwiając przez to konieczną neutralizację ścieków bytowo – gospodarczych w oczyszczalni przydomowej w sytuacji braku dostępu do nieistniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto skarżący zaznaczyli, że ich nieruchomość nie ma dostępu do kanalizacji, z uwagi na brak jej wybudowania przez Gminę, zatem za zasadne w ich ocenie jest usunięcie powstałego stanu niepewności dotyczącego sposobu korzystania z ich nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków bytowo – gospodarczych, co winno nastąpić poprzez merytoryczną zmianę decyzji o warunkach zabudowy o dopuszczeniu możliwości budowy oczyszczalni przydomowej w celu neutralizacji ścieków bytowo – gospodarczych. Powołując się na pogląd wyrażony w doktrynie skarżący wskazali, że do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej niezbędne jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Powyższe stanowisko zostało, zdaniem skarżących, potwierdzone w wyroku WSA z dnia 5 listopada 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 928/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący J.G. oświadczył, że złożył odrębny wniosek na ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowania zbiornika bezodpływowego, który od trzech miesięcy nie został rozpoznany. Ponadto skarżący podał, że ujęcia wody zostały już zrealizowane na podstawie zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) zwanej dalej: "K.p.a." uchylająca decyzję organu I instancji (dopuszczającą zmianę części decyzji) i odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...]. Jak wynika z treści wniosku z dnia 16 kwietnia 2013 r., skarżący wnieśli o zmianę powyższej decyzji ostatecznej, poprzez dopuszczenie możliwości budowy przydomowych, biologicznych oczyszczalni ścieków oraz wykonania własnych ujęć wody (studni). Wobec złożonego na rozprawie oświadczenia jednego ze skarżących o zrealizowaniu ujęć wody, a także treści skargi należy uznać, że przedmiotem sporu jest kwestia umożliwienia skarżącym wybudowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Inaczej rzecz ujmując należy przyjąć, że intencją skarżących jest taka zmiana decyzji ostatecznej, która takie rozwiązanie by dopuszczała. W tym miejscu należy wskazać, że art. 155 K.p.a. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym artykule. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, publ. LEX nr 55302). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, a więc w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu jest dopuszczalna, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 K.p.a., są regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności art. 61. Opisane rozstrzygnięcie ostateczne zostało oparte o art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. gdy: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Powyższy warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem (art. 61 ust. 5). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 29 kwietnia 2011 r. w pkt 2 podpunkcie 2.4 lit. e – podano, że zaopatrzenie w zakresie zasilania w wodę oraz odprowadzanie ścieków będzie realizowane zgodnie z warunkami wydanymi przez zarządców sieci. Powyższy zapis wynikał z informacji zawartej we wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów odnośnie charakterystyki inwestycji, w tym promes właściwych zarządców sieci na dostawę wody oraz odprowadzanie ścieków, którzy gwarantowali wykonanie uzbrojenia terenu we wskazane media. Zdaniem Sądu, przyjęte w zaskarżonym orzeczeniu właściwe ustalenia faktyczne stanowią o braku podstaw do zmiany - ostatecznej decyzji w trybie art. 155 we wnioskowanym zakresie - zmierzającej w istocie do takiego sposobu poboru wody i odprowadzania ścieków, która faktycznie doprowadziłaby do ustalenia warunków odbiegających od tych przyjętych w ostatecznej decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. W tej sytuacji, za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie Kolegium uchylające decyzję organu I instancji oraz odmawiające zmiany decyzji ostatecznej, bowiem zmiana dotycząca istotnych cech uzbrojenia (zagospodarowania) terenu określonych decyzją ostateczną prowadzi w istocie do określenia nowych warunków zabudowy ustalonych z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji należy stwierdzić, że w powołanych okolicznościach przesłanka tożsamości sprawy niezbędna do zastosowania art. 155 K.p.a. nie jest spełniona. Odnosząc się do argumentacji skarżących wyjaśnienia wymaga, że mimo podniesionego wobec zaskarżonej decyzji zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Sąd przyjął, że intencją skarżących było wskazanie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, bowiem to ten przepis, a nie art. 5 ust. 2 jest cytowany w treści skargi. Niemniej, w ocenie Sądu, powyższy zarzut nie może zostać uwzględniony, bowiem podstawę zaskarżonej decyzji nie stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy, zatem wbrew przeświadczeniu skarżących, wskazany przepis nie był przez Kolegium stosowany. Niezależnie od powyższego, wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został przytoczony w treści, uchylonej zaskarżonym rozstrzygnięciem Kolegium - decyzji organu I instancji – jako potwierdzenie podpowiedzi organu w zakresie możliwości skorzystania przez skarżących z bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne do czasu wybudowania sieci. Powyższe uregulowanie jest znane samym skarżącym, którzy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, że do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej niezbędne jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W powołanych okolicznościach należy stwierdzić, że organ wskazał skarżącym rozwiązanie, z którego mogą skorzystać do czasu wybudowania sieci. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.