II SA/Sz 80/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r, nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na rzecz radcy prawnego S. P. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy oraz kwotę 100 złotych tytułem zwrotu poniesionych przez pełnomocnika wydatków. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Rejonu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy na zakup [...]. Przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przedstawia się następująco. J. K. w dniu [...]r. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w postaci bezzwrotnego lub zwrotnego zasiłku celowego specjalnego na zakup [...]. W uzasadnieniu opisał swoją sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną, która jego zdaniem uzasadnia przyznanie wskazanej pomocy. Wnioskodawca precyzował przedmiotowy wniosek dodatkowo pismami z dnia [...]r. Kierownik Rejonu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku odmówił J. K. przyznania pomocy na wnioskowany cel. J. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...]r., uzupełnione pismem z dnia [...]r., w którym wskazuje na braki postępowania administracyjnego w jego sprawie tj. brak sporządzenia wniosku pracownika socjalnego oraz planu pomocy zatwierdzonego przez Kierownika/Dyrektora MOPS, co odwołujący uważa za niezgodne z art. 7, art. 8, art., 9, art. 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 Konstytucji RP, a także łamie zasadę wyrażoną w art. 106 § 4 w związku z art. 107 § 6 ustawy o pomocy społecznej. Odwołujący uważa, że prawo dostępu do akt obejmuje całość materiałów zebranych w sprawie, a nie jego części. Takie zachowanie organu J. K. traktuje, jako odmowę stronie czynnego udziału w jej własnej sprawie. Odwołanie J. K. zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględnione decyzją z dnia [...]r. Nr [...], uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia pod kątem rozważenia możliwości przyznania bezzwrotnego, względnie zwrotnego zasiłku na wskazany we wniosku cel, Kolegium uznało, że lodówka jest niezbędnym sprzętem w gospodarstwie domowym wnioskodawcy. W szczególności Kolegium uznało, że należy wziąć pod uwagę trudną sytuację finansową strony. Pokrywanie rat zakupionej lodówki z bieżącego skromnego budżetu domowego wnioskodawcy, spowoduje w ocenie Kolegium, znaczne uszczuplenie w budżecie domowym strony. Kierownik Rejonu Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...]r. Nr [...]po ponownym rozpatrzeniu wniosku odmówił J. K. przyznania tej formy pomocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 1,5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41 pkt 1, 2, art. 106 ust. 4, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), a także upoważnienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r. Nr [...] do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i powiatu, w zakresie spraw należących do właściwości miejscowej obejmującej Rejon Pracy Socjalnej Nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w oparciu o przeprowadzony w dniu [...]r. wywiad środowiskowy, organ ustalił, że J. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma orzeczony stopień niepełnosprawności na stałe i wymaga przyjmowania leków. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (w [...]r.) wyniósł [...]zł (renta ZUS [...]zł i dodatek mieszkaniowy [...]zł) i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - 477 zł. Ponadto w [...]r. wnioskodawca otrzymał z Zarządu Budynków Mieszkalnych kwotę [...]zł (której nie wliczono do dochodu) z tytułu rozliczeń za centralne ogrzewanie oraz pomoc Ośrodka Pomocy Społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup posiłków w wysokości [...]zł, po [...]zł miesięcznie na [...]r. Strona uzyskała ponadto pomoc w postaci zasiłku specjalnego celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości [...]zł, wypłacanego po [...]zł miesięcznie na [...]r. Uzasadniając przyczyny odmowy przyznania J. K. zasiłku celowego na zakup lodówki organ wskazał, kiedy i w jakim zakresie może być przyznany zasiłek celowy - w świetle uregulowań art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że strona nie spełnia przesłanek do uzyskania tej formy pomocy, gdyż jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł. W dalszej części uzasadnienia organ rozważył określone w art. 41 pkt 1,2 ustawy o pomocy społecznej przesłanki udzielenia pomocy w szczególnie uzasadnionych przypadkach pod kątem możliwości przyznania pomocy zwrotnej i wskazał na nie zaistnienie w sprawie okoliczności uzasadniających przyznanie takiej pomocy. W ocenie organu, w przypadku wymienionej wyżej formy pomocy oczywistość jej otrzymania musi być wyrazista i odbiegająca od sytuacji osób i rodzin kwalifikujących się do jej uzyskania przy spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego. Organ I instancji podkreślił, że pomoc ta powinna być świadczona w szczególnie uzasadnionych przypadkach tj w przypadku wystąpienia zdarzenia losowego i niezawinionego przez wnioskodawcę. W ocenie organu, w przejściowych trudnościach finansowych osoba bądź rodzina powinna podjąć działanie zmierzające do pomniejszenia tych trudności, wykorzystując przede wszystkim własne środki i możliwości. Organ wskazał dalej, że nie bez znaczenia jest fakt, iż J. K. systematycznie korzysta ze środków pomocowych Gminy. Znając trudną sytuację J. K. Ośrodek systematycznie udziela mu pomocy, a ostatnio przyznana pomoc obejmowała : - zasiłek celowy na zakup posiłków w wysokości w wysokości [...]zł (po [...]zł miesięcznie) w okresie [...]r. - specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości [...]zł (po [...]zł miesięcznie) w okresie [...]. Ponadto organ I instancji wskazał, że ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy została dokonana prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]i po jej wydaniu do chwili rozpatrywania jej przez organ I instancji nie nastąpiły istotne zmiany warunków materialnych i bytowych. W konkluzji organ stwierdził, że uwzględnienie wniosku w okolicznościach faktycznych sprawy prowadziłoby do nieusprawiedliwionego wyróżnienia J. K. kosztem innych, dużo uboższych świadczeniobiorców. Organ I instancji dodał, że J. K. zaciągając dług w formie kredytu bankowego na zakup lodówki winien liczyć się od samego początku z koniecznością jego spłaty w ramach posiadanego lub przewidywalnego dochodu. J. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o jej zmianę lub uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu I instancji została jego zdaniem wydana z rażącym naruszeniem prawa tzn. bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, po rozpatrzeniu odwołania J. K. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium rozpatrując wniesione odwołanie nie znalazło podstaw do jej zmiany lub uchylenia i przekazania kolejny raz do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy przyjął ustalenia faktyczne takie same jak organ pierwszej instancji, a mianowicie, że J. K. otrzymuje świadczenie ZUS w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł, przekraczając tym samym ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 477 zł miesięcznie. Ponadto znany jest organowi stan zdrowia strony. W ocenie Kolegium, organ I instancji odmawiając przyznania J. K. pomocy postępował zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej, ponieważ pomoc społeczna swym zakresem obejmuje te sytuacje, kiedy to dochody rzeczywiste są niższe od ustawowego kryterium i ma charakter uzupełniający. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 39 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, natomiast zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadniających przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi. Kolegium zwróciło uwagę, że użycie przez ustawodawcę zwrotu ,,"może być przyznany" oznacza, że świadczenie to nie ma charakteru obowiązkowego i jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego po wnikliwym rozważeniu okoliczności sprawy. Reasumując, Kolegium wyraziło pogląd, że będąc organem uprawnionym do badania zgodności zaskarżonych decyzji z prawem nie znalazło w okolicznościach przedmiotowej sprawy podstaw do uwzględnienia odwołania J. K. J. K. wniósł na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie decyzji, zmianę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi J. K. zarzucił naruszenie obowiązku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego i wyjaśniającego przez organ I instancji, który nie przeprowadził takiego postępowania wyjaśniającego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało taki stan rzeczy, pomimo swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...]r. W ocenie J. K. rozpatrzenie sprawy nastąpiło na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a organ I instancji nie przeprowadził także wywiadu alimentacyjnego, nie zebrał dowodów w postaci dokumentów, nie udostępnił organowi II instancji informacji publicznej o wysokości przyznawanych świadczeń. Organowi II instancji J. K. zarzucił, iż przyjął dowód z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, w którym brak było informacji i dokumentów potwierdzających wydatki skarżącego na leki i leczenie oraz inne wydatki. Skarżący wyjaśnił, że ponosił w tym czasie koszty leków w wysokości [...]zł miesięcznie, zaś przyznana pomoc na ten cel oraz dwa inne cele wynosiła [...]zł miesięcznie. Według skarżącego Ośrodek posiadał środki, by przyznać skarżącemu pomoc na zakup lodówki i pralki. J. K. uważa, że Kolegium przyjęło ustalenia organu I instancji, pomimo tego że organ ten nie wykazał ilości przyznawanych świadczeń i ich wysokości, liczby podopiecznych. Z takiego wyliczenia według skarżącego wynikłoby, że MOPS posiadał środki by przyznać skarżącemu pomoc na wnioskowany cel. Zdaniem skarżącego nie można odmawiać pomocy potrzebującemu tylko z tego powodu, iż nie jest to pomoc obligatoryjna, a uznaniowa. J. K. twierdzi także, że w postępowaniu przed organem I instancji nie miał możliwości zapoznania się z całością dokumentów i materiałów zebranych w trakcie postępowania. Nie zostały uwzględnione przez organ I instancji żądania skarżącego dotyczące przedstawienia wniosków pracownika socjalnego oraz planu pomocy, stąd skarżący twierdzi, że nie mógł się z nimi zapoznać, zgłosić swoich uwag i wniosków, nie mógł zmodyfikować podań, dołączyć dokumentów np. rachunków za leki. Według skarżącego działanie organu stanowi przejaw naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji, ustawy o niepełnosprawności, ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ustawy pomocy społecznej. Według strony pod uwagę należało wziąć również fakt, iż środki rozdysponowuje on zgodnie z przeznaczeniem, rozlicza się z nich, nigdy ich nie zmarnotrawił, a sam by pomóc sobie wobec braku pomocy ze strony Ośrodka zawarł umowę ratalną na zakup lodówki i spłacił część rat, co jest gwarancją rozdysponowania środków zgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyznał skarżącemu w niniejszej sprawie prawo pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego. Wyznaczony z urzędu radca prawny S. P. pismem dnia [...]r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Precyzując zarzuty podniesione w skardze J. K. pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 81 oraz art. 107 par. 1 i 3, art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.78, 176 Konstytucji RP. Pełnomocnik stwierdził, że organy I i II instancji nie dokonały wszechstronnej analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych, badając jedynie dochody skarżącego, całkowicie pomijając jego sytuację zdrowotną, konieczność ponoszenia stałych wydatków w tym na leki, możliwości podjęcia pracy w przyszłości. Organy nie dokonały również ustaleń odnośnie potrzeb skarżącego oraz ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzenia ile środków wymaga ich zaspokojenie. Według pełnomocnika nie wykazano również istnienia interesu społecznego, który stałby na przeszkodzie do uwzględnienia żądania skarżącego, a jak podkreślił pełnomocnik organ ma obowiązek uwzględnić słuszny interes strony, pod warunkiem, ze nie koliduje on ze słusznym interesem ogółu świadczeniobiorców. Radca prawny wskazał również, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie przeprowadził jakichkolwiek czynności, które pozwoliłyby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie przedmiotowej decyzji. W związku z tym, że decyzja będąca przedmiotem skargi ma charakter uznaniowy pełnomocnik wskazuje, że na organie ciążył ciężar szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i staranne wyjaśnienie przesłanek, którym organ kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Pełnomocnik wskazuje także na uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji polegające na nie wskazaniu przez organ komu i na jakie cele w pierwszej kolejności przyznawane są środki przeznaczane w MOPS na pomoc społeczną, a w zasadzie poprzestano zdaniem pełnomocnika na stwierdzeniu, iż są one nie wystarczające. Według pełnomocnika uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów, ponieważ zawiera w zasadzie opis postępowania administracyjnego i poprzestaje na gołosłownym stwierdzeniu, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik wywodzi, że zachowanie organu administracji publicznej należy uznać całkowicie za niedopuszczalne, ponieważ prowadzi do sytuacji, w której skarżący we własnym zakresie chcąc ustalić motywy, jakimi kierował się ten organ i chcąc ocenić poprawność wydania wydanej decyzji wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określenia ilości decyzji przyznających zasiłki celowe oraz kwoty w nich przyznane. J. K., jak wyjaśnił pełnomocnik, występował również do organu I instancji z wnioskiem o udostępnienie dokumentów, będących w aktach sprawy, zawierających wnioski pracownika socjalnego, jednakże taki dokumenty nie zostały skarżącemu okazane. Pełnomocnik podkreślił, że J. K. na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji podnosił o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, do których w uzasadnieniu decyzji organ II instancji w ogóle się nie odniósł. W takiej sytuacji pełnomocnik stwierdził, że trudno uznać, iż organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie całym zakresie zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem roszczenia J. K. będącego - co jest bezsporne – stałym beneficjentem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest zwrotny lub bezzwrotny zasiłek celowy na zakup lodówki, a ściślej na spłatę części rat, za lodówkę, którą wnioskodawca nabył w systemie ratalnym. Organy obu instancji ustaliły, co nie jest kwestionowane skargą, że dochód J. K. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. [...] wyniósł [...]zł i przekroczył wynoszące 477 zł kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego brak było podstaw prawnych do uchylenia wnioskodawcy w formie zasiłku celowego określonego w art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący ustalenia tego i płynącej nieco oceny prawnej również nie podważa. Nie godzi się natomiast ze sposobem, w jaki rozpatrzony został jego wniosek w kontekście przesłanek wskazanych w art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a określających warunki przyznania specjalnego zasiłku celowego. Z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 654, poz. 593 ze zm.) między innymi wnika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodzie przekraczającym kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Jak wynika to z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wniosek J. K. został rozpatrzony pod kątem prawa do zasiłku celowego specjalnego. Przyznać jednak trzeba rację skarżącemu, że rozpatrzenie to nie może zostać ocenione jako mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że specjalny zasiłek celowy (bezzwrotny jak zwrotny) jest, podobnie jak i zasiłek celowy w formie podstawowej określonej art. 39 ustawy, stanowi fakultatywne świadczenie pomocy społecznej przyznawane decyzją administracyjną wydawaną na zasadzie uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organy dysponują wprawdzie luzem decyzyjnym, jednakże nie jest to swoboda o charakterze nieograniczonym. Zakres uznania administracyjnego w sprawach z zakresu fakultatywnej pomocy społecznej wyznaczają bowiem z jednej strony ustalenia faktyczne dotyczące przypadku konkretnego wnioskodawcy, które poddane być muszą obiektywnej ocenie w kontekście przesłanek przepisu ustawy mającego w sprawie zastosowanie, a z drugiej strony zakres tego uznania determinowany jest celami i możliwościami pomocy społecznej w rozumieniu wynikającym z art.2 ust.1 i z art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Lektura uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa dowodzi, że organ ten tak właśnie, jak zostało to wyżej przedstawione, pojmował granice uznania administracyjnego, skoro uchylając decyzją organu I instancji wskazał na potrzebę dokonania ustaleń faktycznych umożliwiających ocenę sytuacji strony pod kątem rozpatrzenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Co więcej, organ II instancji wyraźnie wskazał na okoliczności dotyczące stanu zdrowia J. K., w świetle których, przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i osobistej potrzebę posiadania sprawnej lodówki trzeba uznać za niezbędną. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji skupił się na wykazaniu jakiej to już pomocy udzielił stronie w okresie, w których został złożony wniosek oraz akcentował fakultatywny charakter pomocy, a także wyłożył na niekorzyść strony nabycie lodówki na raty stwierdzając, że skarżący powinien w takiej sytuacji liczyć się z koniecznością spłaty rat. Organ II instancji rozpatrując dowołanie wyraził przekonanie, że jego rola polega na kontroli zgodności z prawem decyzji organu I instancji, co stanowi istotne przeinaczenie funkcji organu odwoławczego wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 Kodeksu postępowania Administracyjnego. Z zasady tej płynie powinność ponownego rozpatrzenia i rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i wydania odpowiednio do ustaleń i rozważań decyzji zgodnie z jednym z przepisów art. 138 Kpa. Zaskarżona decyzja nie może być uznana za zgodną z powołanym w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa, skoro organ odwoławczy dokonał tylko kontroli decyzji organu I instancji, a nie rozpatrzył i nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Razi niekonsekwencją stanowisko Kolegium, które , mimo że decyzja organu I instancji w dalszym ciągu niespełniała wynikających z art. 7, 77 § 1 80 i 107 § 3 Kpa warunków niezbędnych do uznania jej za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego, ponownie rozpatrując odwołanie, decyzję utrzymał w mocy i nie podjął nawet próby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, a następnie rozważań prawnych o te okoliczności, których suma składa się na przedstawiony wyżej sposób rozumowania uznania administracyjnego. Należało w szczególności zwrócić uwagę na to, że choć ustawa w art. 41 ani w żadnym innym przepisie dotyczącym zasiłku celowego nie definiuje co należy rozumieć przez "szczególne uzasadnione przypadki" jednakże poprzez wskazanie, że dotyczy ono osób albo rodzin przekraczających kryterium dochodowe, kładzie akcent na okoliczności inne niż wynikające z prostego wyliczenia dochodu osoby lub rodziny. Jest bowiem oczywiste, że różnice w kształtowaniu się potrzeb i możliwości ich zaspakajania oraz przezwyciężenia trudności będą zależały od licznych czynników różnicujących takich jak wiek, stan rodziny, stan zdrowia, posiadany zawód, wykształcenie, możliwości zarobkowe. Z ustaleń organów wynika, że skarżący jest osobą samotną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności na stałe i wymagającym zażywania leków. Już w świetle tylko tych okoliczności nie można mieć wątpliwości co do tego, że J. K. nie ma żadnych możliwości zarobkowych, a prowadząc gospodarstwo jednoosobowe nie może liczyć na czasowe choćby wsparcie innych osób, tak jak to niejednokrotnie dzieje się w gospodarstwach wieloosobowych. Wynika z tego, że w przypadku skarżącego określone w art. 3 ust.2 ustawy o pomocy społecznej zadanie pomocy społecznej pojmowane jako "zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust.1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich interpretacji ze środowiskiem" realizowane być musi w korelacji z art. 3 ust.3 i 4 tej ustawy. W świetle ustalonych przez organ I instancji okoliczności dochodowych, zdrowotnych i życiowych skarżącego nie sposób jest uznać, że ubieganie się o pomoc na choćby częściowe pokrycie rat należnych za lodówkę nabytą w formie ratalnej byłoby świadczeniem nie znajdującym uzasadnienia w tych okolicznościach i nie mieściłoby się w celach pomocy społecznej. Kwestią natomiast odrębną i otwartą z uwagi na brak odpowiednich ustaleń jest okoliczność, czy zgłoszona potrzeba mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Organ I instancji nie wykazał bowiem a organ II instancji braku tego nie uzupełnił, co trafnie zarzucono w skardze, jaki –w okresie rozpatrywania wniosku – był budżet oraz wydatki Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie zostało wyjaśnione jaką kwotą ośrodek ten dysonował na potrzeby osób i rodzin objętych pomocą nieobligatoryjną i jak kształtowały się: liczba potrzebujących objętych pomocą oraz formy tej pomocy. Z tego przede wszystkim względu za co najwyżej przedwczesne uznać trzeba akceptowane przez Kolegium stanowisko organu I instancji wskazujące, że pozytywne rozpatrzenie wniosku następowałoby z pokrzywdzeniem innych potrzebujących. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z powodu niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, co stanowi konsekwencję naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało orzec na podstawie art. 148 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt I sentencji. W przedmiocie niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a w zakresie wynagrodzenia pełnomocnikowi za udzieloną skarżącemu pomoc prawną Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a.