II SA/Sz 801/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J.O kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania J.O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] wydanej w dniu [...] r., odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr[...] orzekło o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku J.O. Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 149 § 3 Kpa, wskazaną powyżej decyzją, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie [...] na terenie działki nr [...]. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie albowiem przepis art. 145 § 1pkt 4 kpa, na który powołuje się J.O. dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skarżący zaś nie ma przymiotu strony, gdyż ww. decyzja nie dotyczy jego interesu prawnego, wynikającego z konkretnych norm prawnych, a jedynie interesu faktycznego (utrudnienia dla otoczenia), zaś realizowany przez odwołującego się budynek nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, która jest zlokalizowana na działce nr [...]. W dalszym uzasadnienia omawianej decyzji wskazano, że od decyzji tej J.O. odwołał się podnosząc, że jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] albowiem ma interes prawny, wynikający z faktu, iż jego działka sąsiaduje bezpośrednio z tą działką, a ponadto skoro miał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] położonej w dalszej odległości niż działka nr [...], to jest również stroną w niniejszym postępowaniu. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem i orzekło, jak wskazano na wstępie. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy podanie o wznowienie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy podanie o wznowienie złoży podmiot, nie będący stroną, zgodnie bowiem z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony z tym, że podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania ze skutkiem prawnym można złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym, będąca stroną osoba, dowiedziała się o wydanej decyzji (art. 148 § 2 Kpa). Ponadto, składający podanie musi udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jego podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedział się o wydaniu decyzji. A zatem, zachowanie tego terminu musi być udowodnione przez stronę a organ administracji obowiązany jest z urzędu badać czy nie nastąpiło uchybienie terminu. W dalszym ciągu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji nie badał wniosku J.O. w zakresie, o którym mowa w art. 148 § 2 Kpa, niemniej Kolegium w postępowaniu odwoławczym przeanalizowało tę kwestię i stwierdziło, że odwołujący się nie wykazał, iż o wydanej w dniu [...] r. decyzji, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], dowiedział się przed upływem ustanowionego prawem terminu, jak również nie wystąpił o jego przywrócenie. Ponieważ uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa) Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Poza rozstrzygnięciem pozostaje natomiast, zdaniem Kolegium, kwestia uznania odwołującego się za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], wobec uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] albowiem zamierzenie odnoszące się do działki nr [...] obejmowało przebudowę całego systemu komunikacyjnego w tym obszarze (w tym również części gruntu, którego odwołujący się jest współwłaścicielem), natomiast zabudowa działki nr [...], dotyczyła jedynie terenu należącego do Miejskiego Zakładu Komunikacji w [...], który w tym postępowaniu był stroną. Powyższą decyzję ostateczną J.O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 147 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zachował jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz, że jest stroną w sprawie, gdyż teren Miejskiego Zakładu Komunikacji sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, której jest użytkownikiem wieczystym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), zwanej dalej Kpa, normuje kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, stanowiąc, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Strona zatem musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 1998 r.). Organ obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, gdyż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia ww. terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania ze względu na uchybienie przez stronę jednomiesięcznego terminu, określonego w art. 148 Kpa albowiem, jak wynika z akt sprawy ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie badały kwestii zachowania przez skarżącego tego terminu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, że skarżący nie wykazał, kiedy dowiedział się o wydanej w dniu [...] r. decyzji, podczas gdy w czasie całego postępowania żaden z organów nie zażądał od J.O. dowodów potwierdzających podnoszoną przez niego wielokrotnie okoliczność, że termin do wniesienia przedmiotowego wniosku został przez niego zachowany. Tym samym stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego nakazujące organowi administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa), podczas gdy tylko podjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, ich wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 Kpa) stanowi podstawę do sporządzenia właściwej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 1 i 3 Kpa. A zatem, jak to wskazano również w zaskarżonej decyzji, nie ulega wątpliwości, że strona musi wykazać, że zachowany został jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ale jednak to na organie ciąży obowiązek zbadania tej kwestii. Tak więc, dopiero przedstawienie przez skarżącego jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska w przedmiocie zachowania terminu lub też zignorowanie żądania organu w tej kwestii pozwoliłoby Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na zajęcie prawidłowego stanowiska, które mogłoby następnie zostać zweryfikowane przez Sąd. Jeżeli natomiast chodzi o ponoszony przez organ odwoławczy argument, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony, to wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, ale nie można wykluczyć w tym postępowaniu udziału także właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie każda budowa (np. budowa obiektów małej architektury) będzie oczywiście rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum, kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 Kpa. Nie jest więc możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie. Z pewnością jednak do kategorii takich spraw należałoby zaliczyć inwestycje o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Tak więc, przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 Kpa właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Przedstawiony kierunek wykładni znajduje potwierdzenie także w dotychczasowym orzecznictwie. W wyroku z dnia 5 listopada 1987 r. w sprawie IV SAB 23/87 (opubl. ONSA 1988/1/13) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na działce sąsiedniej, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania. Teza ta zachowuje pełną aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich bez wątpienia może należeć właściciel sąsiedniej nieruchomości. Dodatkowym argumentem jest unormowanie art. 3 pkt 2 ww. ustawy, stanowiącego, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc, co do zasady należy stwierdzić, że właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż jest stroną, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwestia uznania odwołującego się za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] pozostaje poza rozstrzygnięciem albowiem, podnoszona przez niego okoliczność, że uczestniczył on na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] nie może zostać uwzględniona w świetle faktu, że zamierzenie odnoszące się do działki nr [...] obejmowało przebudowę całego systemu komunikacyjnego, a zabudowa działki nr [...] dotyczy jedynie terenu należącego do Miejskiego Zakładu Komunikacji w [...], który jest stroną tego postępowania. Mając na uwadze, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] a postępowanie, którego wznowienia ww. się domaga dotyczy inwestycji polegającej na budowie [...] wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] oraz urządzeń budowlanych na terenie działek nr [...], przy czym z przedstawionych Sądowi materiałów wynika, że działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] a także mając na uwadze przytoczone powyżej wywody, stwierdzić należy, że wskazane powyżej uzasadnienie organu odwoławczego w kwestii odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony ocenić należy jako nie wystarczające. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja, we wskazanym powyżej zakresie, została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy.