II SA/Sz 801/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją (...) z dnia (...) Prezydent na wniosek M i M S ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako przebudowa i rozbudowa zabudowy gospodarczej z nadbudową dachu stromego oraz przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych i budynku gospodarczego na lokal o funkcji usługowej - gabinety odnowy biologicznej na działce nr (...) przy ul. (...) w S. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli właściciele sąsiednich nieruchomości J i R I. oraz M. i F. S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołujący sprzeciwiają się w/w rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania nieruchomości oraz kwestionują zgodność tej decyzji z prawem, podnosząc, że decyzja ta jest powieleniem wcześniejszej decyzji Nr (...) z dnia (...)., która została uchylona. Po rozpatrzeniu w/w odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) znak (...) wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 4 ust. 2, art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 – dalej upzp) uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tej decyzji wskazano, iż przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza poważne ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionych planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 uzpz.) Do rozpatrzenia wniosku inwestora niezbędne jest określenie, w sposób nie budzący wątpliwości, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "b" uzpz). Z opisu inwestycji zawartego w decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa i rozbudowa zabudowy gospodarczej z nadbudową dachu oraz zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na lokal o funkcji usługowej – gabinety odnowy biologicznej, a także przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w celu zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych - również na gabinety odnowy biologicznej. W aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnej zabudowy kontenerowej, przeznaczonej na zaplecze gospodarcze. Art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego stanowi, że obiekty kontenerowe są tymczasowymi obiektami budowlanymi, przeznaczonymi do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianymi do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, niepołączonymi trwale z gruntem. Natomiast art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego określa, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nazwanie w decyzji organu I instancji kontenerów budynkiem gospodarczym jest sprzeczne z w/w przepisami, bowiem nie są one obiektami trwale połączonymi z gruntem. Organ pierwszej instancji nie rozważył, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej rozbudowy i przebudowy obiektów kontenerowych, których przeznaczenie określa przepis ustawowy – art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Usytuowanie na działce Nr (...) obiektów kontenerowych nastąpiło nie tylko samowolnie, ale też z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który nakazuje zachowanie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m - na terenie miast. Tylko charakterem obiektów kontenerowych można wytłumaczyć zgodę PINB na ich czasowe użytkowanie, które z istoty, określonej w art. 3 pkt 5 Prawa Budowlanego, przeznaczone są do rozbiórki albo przewiezienia w inne miejsce. Organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek o rozbudowę i nadbudowę takich obiektów kontenerowych, zobowiązany był przede wszystkim zbadać, czy to zamierzenie jest zgodne z w/w przepisami odrębnymi. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił też, czy proponowana zmiana nie spowoduje zmiany charakteru istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przepis art. 3 ust. 2 "a" Prawa budowlanego określa, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził też, że nie jest właściwe ponowne określenie obszaru analizowanego. Art. 61 ust. l pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że odniesieniem dla nowej zabudowy jest działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana, pozwalająca na określenie wymagań, których sposób ustalenia określono w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1558 – dalej : Rozporządzenie). W sytuacji terenu zabudowanego brak jest uzasadnienia dla objęcia obszarem analizowanym działek poza najmniejszą odległością, określoną w § 3 ust. 2 w/w Rozporządzenia. W przeciwnym bowiem razie zostanie pogwałcona zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odniesieniem do planowanej inwestycji powinna być najbliższa sąsiednia działka zabudowana, dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ul. (...). Teren przedmiotowej działki, chociaż jest usytuowany u zbiegu ulic C i B, to zgodnie z § 2 pkt 5 w/w Rozporządzenia - frontem tej działki jest jej część, która przylega do ulicy C, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie frontu działki jest istotne dla prawidłowego określenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia stosownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Odnosząc się do określonego w zaskarżonej decyzji wskaźnika zabudowy na poziomie 34 % Kolegium stwierdziło, że określenie takiego wskaźnika nie znajduje uzasadnienia, nawet przy przyjęciu do wyliczeń działek wskazanych w pkt 4 analizy. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Wg danych z akt sprawy powierzchnia zabudowy obszaru analizowanego wynosi sumę 926; teren obszaru analizowanego stanowi sumę 4329; stosunek tych wielkości 926 : 4329 = 0,21 tj. 21 %. Wskaźnik zabudowy już istniejącej na przedmiotowej działce Nr (...) (ul. (...)) wg danych na k. 103 akt wynosi 30,6 %. Wyznaczenie wskaźnika na poziomie 34,3 % organ pierwszej instancji uzasadnił przepisem § 5 ust. 2 Rozporządzenia stanowiącym, że "dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tj. w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Powyższy przepis uzależnia ustalenie warunków zabudowy od tego co jest w najbliższym sąsiedztwie działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Najbliższą działką zabudowaną jest działka Nr (...) ((...)). Wskaźnik powierzchni zabudowy na tej działce wg wyliczeń pkt 4 Analizy wynosi 17,2%. Poza tym przepis § 5 ust. 1 Rozporządzenia nie ustala obowiązku wyliczania procentowych wskaźników zabudowy dla poszczególnych działek, objętych obszarem analizowanym. Zatem organ pierwszej instancji nie może, korzystając z odstępstwa określonego w § 5 ust. 2 Rozporządzenia, przyjmować najwyższego wskaźnika zabudowy na konkretnej wybranej dowolnie działce, bowiem nie jest to objęte analizą o jakiej mowa w § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Kolegium, mając na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie wyłączając przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem wszystkich stron, stosownie do przepisu art. 79 kpa. Powyższą decyzję M i M S zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. W skardze wywodzą m.in., iż podważanie przez Kolegium decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...). znak (...), udzielającej pozwolenia na użytkowanie zabudowy kontenerowej przekracza jego uprawnienia kompetencyjne. Zdaniem skarżących, Kolegium używa demagogii, określając te obiekty jako "tymczasowe, przewidziane do przeniesienia", co nie jest prawdą. Decyzja PINB nic nie mówi o ich czasowym użytkowaniu. Natomiast w uzasadnieniu pierwszego rozstrzygnięcia Kolegium odrzuciło zarzuty sąsiadów, że nie ma na posesji skarżących budynków gospodarczych lecz jedynie dwa blaszane kontenery, które nie są obiektami budowlanymi. Kolegium przytoczyło decyzję PINB udzielającą pozwolenia na użytkowanie tej zabudowy, przyznając jednocześnie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są one obiektami budowlanymi. Zabudowa ta posiada powiązania z gruntem, posiada dach i instalacje, spełniając tym samym warunki ustawy, kwalifikujące ją jako obiekt budowlany, którego wygląd zewnętrzny, skarżący zamierzają zharmonizować z wyglądem budynku mieszkalnego, poprzez zadaszenie dachem stromym. Budynek mieszkalny jest domem jednorodzinnym, bez wyodrębnionych dwóch lokali mieszkalnych, co jako kolejny zarzut uniemożliwiający otrzymanie warunków zabudowy przytoczyło Kolegium, choć jest to zupełnie niezrozumiałe. Kolegium nie wykazało też naruszenia interesu osób trzecich. Kolegium nie ograniczyło się do weryfikacji procedury administracyjnej i prawnej i bez biegłych w dziedzinie sporządzania analiz urbanistycznych, wynajduje coraz to inne powody na uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, zarzucając naruszenie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury określającego sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej itd., choć zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 60 ust. 4), ich ocenę powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 26.10.2007r. zatytułowanym "oświadczenie – skarga" M L. zaprotestowała przeciwko całkowitemu pominięciu jej w postępowaniu przed SKO, mimo, iż wcześniej w nim uczestniczyła w charakterze strony. Pozbawienie jej prawa do uczestniczenia w tym postępowaniu uważa za bezprawne i niesprawiedliwe. Z oświadczenia skarżących M i M S. wynika, M. L. jest współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem. Nie będąc – z mocy art. 134 P.p.s.a. - związanym granicami skargi, Sąd uznał, iż skargę należy uwzględnić z innych, niż podniesione przez skarżących M i M S., przyczyn. Zaskarżona decyzja okazała się wadliwa z tego powodu, że w prowadzonym postępowaniu odwoławczym SKO nie uwzględniło będącej stroną tego postępowania M L, co wynika ze skierowanego przez nią do Sądu pisma, zawierającego protest przeciwko jej pominięciu w postępowaniu, jak też akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji, z której wynika, że M L., będąca współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, mimo iż uczestniczyła we wcześniejszych stadiach postępowania to w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji już nie uczestniczyła. Nie została powiadomiona o wniesieniu odwołań i nie została jej doręczona decyzja, będąca przedmiotem niniejszej skargi. Nie była też ujęta w rozdzielniku tej decyzji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym M L. jest uczestnikiem na prawach strony (art. 33 ust. 1 P.p.s.a.). Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę wg reguł obowiązujących przed organem I instancji (art. 140 kpa). Niepowiadomienie uczestniczącej w postępowaniu przed organem I instancji M L. o wpłynięciu odwołania oraz pominięcie jej w postępowaniu odwoławczym i niedoręczenie wydanej przez organ odwoławczy decyzji stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłankę wznowienia postępowania. Stwierdzenie tej przesłanki przez Sąd administracyjny stanowi z kolei podstawę do uchylenia zaskarżonej do sądu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Z tych względów niecelowe było ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów podnoszonych w skardze, albowiem sprawa wymaga ponownego – merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy, z udziałem wszystkich stron. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania – na art. 200 P.p.s.a.